Balogh Miklós

A demográfiai változások hatása a közoktatásra

A szerző bemutatja azokat a változásokat, amelyek 1990–l995 között a demográfiai folyamatokban és velük összefüggésben a közoktatásban bekövetkeztek. Megállapítja, hogy kicsiny az iskolarendszer érzékenysége a demográfiai változásokra. Rámutat arra, hogy amíg a demográfiai folyamat következtében a tanulólétszám a vizsgált időszakban mintegy 14%-kal csökkent, addig a pedagógusoké 4%-kal, az osztályok száma pedig közel 5%-kal csökkent, az iskoláké 7%-kal növekedett. Az intézmények reagálása megemelte közoktatás fajlagos kiadásait, ami az 1995-ik költségvetési évben kényszerintézkedésekre vezetett.

A tanulólétszám, a tanulócsoportszám és a pedagóguslétszám változásai 1990–1995 között

A közoktatásban zajló átalakulások, változások értékelése, elemzése során kikerülhetetlen a demográfiai folyamatok következményeinek vizsgálata. A demográfiai hatások bizonyos időszakokban túlértékelődnek az ágazat működési sajátosságai következtében. Célszerű egymástól elválasztva is megvizsgálni a demográfiai folyamatok jellemzőit, valamint az iskolarendszer érzékenységét, reagálóképességét és -kényszerét a tanulólétszám változásaira. Ugyanis éppen az tűnik az 1990-es évek egyik meghatározó összefüggésének, hogy az iskolarendszerben bekövetkezett változások nem, vagy alig magyarázhatók demográfiai tényezőkkel. A tanulólétszám változása az oktatásra közvetlenül ható demográfiai tényező. Az általános iskolai tanulólétszám öt év alatt közel 14%-kal csökkent, az utóbbi két évben már nem érte el az egymillió főt. Ez az elmúlt öt évtized legalacsonyabb létszáma. Folytatódott az a tendencia, amely 1985-től megfigyelhető: évente 2–3%-kal csökken a tanulólétszám.

Az évfolyamonkénti gyermeklétszám viszont kiegyenlítetté vált, 120–125 ezer fő között változik. Figyelembe véve az elmúlt évek születésszámát is, jelentős létszámingadozás a közeljövőben sem várható, a lassú létszámcsökkenés tendenciája előre jelezhető. Az alsó tagozatos (1–4. évfolyamos) létszám gyakorlatilag megegyezik a felső tagozaton tanulók (5–8. osztályok) számával. Nem kell számítani olyan – demográfiai okokra visszavezethető – létszámingadozásokra, amelyek az 1980-as éveket jellemezték.

Településtípusonként vizsgálva a változásokat, elég jelentős különbségek is megfigyelhetők: az adatok szerint a fővárosban és a községekben a tanulólétszám visszaesésének mértéke nagyobb, mint a vidéki városokban. Tartalmilag ebből csak a fővárosi nagyobb mértékű létszámcsökkenés lényeges, mert a vidéki városok, községek viszonylatában az adatok összehasonlíthatósága korlátozott. Ennek oka, hogy az elemzett időszakban erőteljes volt a várossá nyilvánítási folyamat hatása.

A tanulócsoportszámok vizsgálata előtt célszerű felidézni az ágazat közismert összefüggését: a tanulócsoportszám változása csak viszonylag tág intervallumban követi a tanulólétszám változását. Az 1990-es éveket azonban tartalmilag más összefüggések jellemzik, mint az 1980-as évek második felét. Akkor a túlzsúfolt, 30–36-os osztálylétszámokról történt ésszerű visszalépés az ideálisnak tekintett osztálylétszámok felé. 1990-re ennek a folyamatnak az eredményeképpen az egy tanulócsoportra (osztályra) jutó tanulólétszám 23,2 főre csökkent. Az elmúlt öt évben a tanulócsoportok számának mérséklődése nem éri el az 5%-ot (4,7%), így az egy osztályra jutó tanulók száma a létszámcsökkenésnél kisebb mértékben esett vissza (21 fő osztályonként).

A tanulócsoportszám változtatásában a legkisebb mozgástere a községi iskoláknak van. Általában igaz, hogy azokon a településeken, ahol egy iskola működik, a tanulócsoportok száma alig vagy kismértékben követi a tanulólétszám változását.

A legerőteljesebben a fővárosban csökkent a tanulócsoportok száma, több mint 10%-kal. Ennek oka egyrészt az átlagost meghaladó létszámcsökkenés, másrészt az intézményi méret és szerkezet sajátosságaiból egyértelműen következik. A nagyobb befogadóképességű iskolák tanulócsoportszáma rugalmasabban követheti a létszámváltozásokat. A tanulócsoportok száma országosan öt év alatt 2502-vel csökkent, ennek közel egyharmada (796) a fővárosban következett be.

A vidéki városokban egészen az 1994/95-ös tanév végéig jóval kisebb mértékben csökkent az osztályok száma. Ennek okai szakmailag nem vagy alig magyarázhatóak. Minden bizonnyal a helyi politika sajátosságai miatt az intézmények érdekérvényesítő tevékenysége eredményesebbnek bizonyult, mint a többi településtípuson. Ez azonban 1995-től az önkormányzatok gazdálkodási nehézségeinek fokozódása időszakában megváltozott: az elmúlt két tanévben éppen a vidéki városokban gyorsult fel a tanulócsoportok számának csökkenése.

Mivel a pedagógusok számát alapvetően a tanulócsoportok száma határozza meg, nem meglepő a tanulócsoportszám változásának ismeretében a pedagógusok létszámának alakulása. Összességében 4%-kal csökkent a pedagóguslétszám, de ez döntően csak az utolsó tanévben következett be. Összhangban az osztályok számának változásával a létszámcsökkenés mértéke a fővárosban a legnagyobb.

Az intézményhálózat viszonylagos érzéketlensége a tanulólétszám alakulására igen jól bemutatható a statisztikai adatokkal akkor, ha az 1995/96-os tanév adatait a demográfiai csúcsot jelentő 1986/87-es tanév adataival vetjük össze.

– A tanulólétszám 25%-kal, több mint 324 ezer fővel csökkent.

– Az iskolák száma viszont 3540-ről 3809-re emelkedett.

– A tanulócsoportok (osztályok) száma mindössze 6%-kal csökkent.

– A pedagóguslétszám mérséklődése 3%-os, ez is csak 1994 után következett be.

A középfokú intézmények tanulólétszámát meghatározó demográfiai folyamatok az általános iskolaitól több tekintetben eltérő sajátosságot mutatnak az elemzett időszakban. 1993-ig az 1970-es évek közepének igen magas születésszáma még egyértelműen éreztette hatását, ezért a tanulólétszám emelkedett. A létszámcsökkenés hatását, amely ezt követően megindult, azonban erőteljesen csökkenteni tudták az intézmények szerkezetátalakítási elképzeléseik sikeres megvalósításával.

Folyamatosan nőtt a középiskolai képzésben részesülők aránya: öt év alatt a gimnáziumi tanulók száma 19%-kal, a szakközépiskolai tanulóké pedig közel 24%-kal. A létszámcsökkenés és a szerkezeti átalakulás egyértelműen a szakmunkásképzést érintette, itt a tanulók száma több mint 50 ezer fővel, 26%-kal csökkent.

Az intézményi szerkezetváltás kísérőjelenségeként a képzési idő meghosszabbodott. A változás időszakában statisztikailag ez úgy jelenik meg, mint a tanulólétszám bővülése, és mindaddig csökkenti a demográfiai okokból bekövetkezett létszámcsökkenés hatását, amíg az átállás tart. Ezt követően már érvényre jut ugyan annak következménye, hogy a belépő tanulók száma kisebb, mint a végzősöké, a létszám azonban akkor is magasabb szinten marad majd, mint szerkezetváltozás nélkül.

A szerkezeti átalakulás leggyakrabban intézményen belül zajlott: a hagyományos szakmunkásképzés helyébe lépett a gyakran azonos profilú szakközépiskolai képzés.

Az egy osztályra jutó tanulólétszám a középiskolai képzésben mindvégig igen magas, 30 fő/osztály szinten stagnál, csak az utolsó két évben csökken kismértékben. Ennek következtében a fajlagos költségek emelkedésének mértéke a gimnáziumokban és a szakközépiskolákban elmarad az általános iskolaitól.

A középiskolai képzésben a tanulócsoportok száma folyamatosan emelkedik, az 1990/91-es tanév 9445 osztályával szemben 1995/96-ban 11 954 osztályban történt. Az emelkedés mértéke több mint 26%-os, meghaladja a középiskolai tanulólétszám növekedését (19,6%).

A tanulócsoportszám változásával párhuzamosan összességében emelkedett a pedagógusok létszáma is, az utolsó tanévet kivéve. Ezen belül a szakmunkásképzőkben csökkent a pedagógusok száma 15%-kal, a gimnáziumokban viszont 26%-kal, a szakközépiskolákban pedig közel 25%-kal.

A demográfiai adatok elemzése, előrejelzése a közoktatásban viszonylag egyszerű szakmai feladat. Sokkal bonyolultabb annak vizsgálata, hogy az adott iskolarendszer keretei között, politikai és szakmai döntések által meghatározottan, milyen mértékben játszottak szerepet demográfiai tényezők a közoktatási folyamatokban. Az adatok értékelése alapján a demográfiai folyamatok – sokat hangoztatott hatásaikkal ellentétben – alig, illetve csak kismértékben befolyásolták az iskolarendszer, az intézményi kapacitások alakulását.

Az intézmények számának alakulása 1990–1995 között

Az általános iskolai tanulólétszám folyamatos csökkenése ellenére az iskolák száma az utolsó 1995-ös esztendőt leszámítva, évről évre emelkedve 7%-kal, 260-nal haladta meg az 1990. évit. Ennek okai alapvetően politikai természetűek és a rendszerváltozással függenek össze. Az önkormányzati törvény elfogadását, majd a választásokat követően számos kistelepülés hozott létre rendkívül alacsony tanulólétszámmal működő iskolát. Kilépve a korábbi körzeti iskola keretei közül, szinte a települési önállóság szimbólumává emelték a helyben működő iskola visszaállítását. Pénzügyi-gazdasági szempontból többnyire irracionális döntést hoztak, amely ráadásul szakmailag is vitatható, különösen az összevont osztályok számának emelkedése miatt.

Az iskolák száma emelkedésének másik meghatározó oka a nem önkormányzati fenntartású intézmények számának gyarapodása. Az egyházi, alapítványi iskolák szempontjából kedvező hatása is volt annak, hogy csökkenő gyermeklétszám időszakában növekedett a számuk: az egyházi intézmények visszaadását, általában az épületekhez való hozzájutást a városokban megkönnyítette a létszámcsökkenés.

Forrás: KSH

Az intézményi kapacitásokat meghatározó alapvető tényező – az iskolák száma – tekintetében tehát a demográfiai folyamatokkal éppen ellentétes tendencia érvényesült az 1990-es években. Ennek következményei elsősorban a kistelepüléseket és a vidéki városokat érintették, jelentősen növelve az oktatás fajlagos költségeit. A közoktatás befogadóképességként felfogható kapacitásmutatóit azonban indokolt részletesebben is elemezni.

Az intézményi kapacitások és a tanulólétszám összefüggései

Települési (főleg városi) szinten a kapacitásokat szakmai szempontból legalább kétféleképpen célszerű vizsgálni: az adott intézményi szerkezetben hány tanuló befogadására képesek az iskolák, illetve maximálisan hány tanulócsoport működtethető az egyes intézményekben. Az 1990-es éveknek – tágabban az utolsó tíz esztendőnek – éppen az lehet a legnagyobb szakmai tanulsága, hogy kicsiny a kialakult iskolarendszer érzékenysége a demográfiai változásokra. Ez az összefüggés a magyar települési szerkezetből következik, és elválaszthatatlan az alapellátás tipikusnak tekinthető intézményeinek működési sajátosságaitól. Ez elsősorban bizonyos településnagyság alatt érvényesül igazán, ahol a fenntartóknak és az iskoláknak alig van reagálási lehetőségük, döntési mozgásterük a demográfiai változások következményeinek kezelésére.

A tipikusnak tekinthető magyar általános iskola ugyanis: a 2000 fő népességszám alatti településeken (községekben) 8 évfolyamos, évfolyamonként egy osztályos, három napközis csoporttal. Az intézmények kihasználtsági foka, kapacitása ezen településeken tartalmilag nagyon szűken értelmezhető kategória csupán. Az iskola akkor is nyolcosztályos, ha oda 100, és akkor is, ha 200 tanuló jár. Rendkívül nagy intervallumban érzéketlenek ezen intézmények a demográfiai változásokra, fenntartásuk, működtetésük egyáltalán nem gazdasági, gazdaságossági kérdés. Még inkább igaz ez a kistelepülési iskolákra (az általában összevont osztályokkal működőkre), hiszen létük politikai döntés, mégpedig helyi, önkormányzati politikai döntés eredménye. Az országban ma 2000 fő népességszám alatti községekben működik az iskolák közel 40%-a, amelyekre az egy település – egy iskola – változatlan tanulócsoportszám összefüggés a demográfiai helyzet alakulásától függetlenül fennáll.

Másképpen fogalmazva: az érintett településeken a döntéshozók a demográfiai helyzettől teljesen függetlenül nem tudják befolyásolni az intézményi kapacitást. Amennyiben az intézmény fenntartása mellett döntöttek, akkor a feltételeket a maximális kapacitás szintjéhez kell méretezni, hiszen a kapacitásmutatók közül nem a tanulólétszám, hanem a tanulócsoportszám a meghatározó. A tanulócsoportszám változása – mint döntő kapacitásmutató – meglehetősen nagy intervallumban érzéketlen a tanulólétszám változására.

Alapvetően finanszírozási összefüggés, de már ebben a fejezetben is fontos annak rögzítése, hogy éppen a leírtakban rejlik az egyik fontos finanszírozási gond. Az állam és az önkormányzatok között a finanszírozás alapegysége feladatmutatóként a tanulólétszám. Az iskolák és a fenntartók között azonban a költségeket meghatározó feladatmutató a tanulócsoportszám. Az önkormányzatok finanszírozási érdekeltsége miatt egyáltalán nem mindegy, hogy a tanulólétszám emelkedő vagy csökkenő tendenciájú, az egy tanulócsoportra jutó létszám milyen irányban és mértékben változik. Ezzel függ össze az állam, az önkormányzatok és az iskolák évek óta húzódó vitájának alapkérdése is, amely az intézmények és a pedagógusok számára vonatkozik. A finanszírozási sajátosságok túlértékelték a demográfiai változások tényleges hatásait.

Elvileg teljesen más a mozgástere a városoknak és azoknak a nagyobb népességszámú községeknek, amelyekben több intézmény működik és nagyobbak az iskolák méretei. Egyrészt a demográfiai változásokhoz jobban igazítható az intézményi szerkezet, másrészt a tanulócsoportszámra értelmezett kapacitás és a tanulólétszám között közvetlenebb összefüggés teremthető.

Az 1990-es évek közoktatási folyamatait nem a demográfiai változások határozták meg elsősorban, ezt igyekeztünk bizonyítani az eddig leírtakkal. Vizsgáljuk meg azokat a jellemzőket is, amelyek egyértelműen kapcsolatba hozhatóak a tanulólétszám változásaival, és kisebb-nagyobb mértékben befolyásolták a közoktatás rendszerének átalakulását.

Az 1990–1994 között történteket az iskolarendszer „alulról történő átalakításának” korszakaként határozhatjuk meg. Az intézmények szakmai átalakításának gyakran hangzatos pedagógiai érvei mögött alapvető célként a pedagóguslétszám megőrzésének szándéka volt megfigyelhető. Az iskolák a tanulócsoportszám megőrzése érdekében speciális feladatokat kerestek és találtak, pedagógiai indokokat hangsúlyozva egyre kisebb létszámú osztályokat indítottak, alacsony osztálylétszámok mellett is egyre több tantárgyból történt csoportbontás. A tanulólétszám csökkenését feladatbővítéssel igyekeztek ellensúlyozni az intézmények. Ez önmagában nem lenne kedvezőtlen, ha a fenntartó a fajlagos költségek jelentős növekedését finanszírozni tudná.

A létszámcsökkenés veszélye a középfokú tanintézetekben felgyorsította a szerkezetátalakítás folyamatát. Megfigyelhető, hogy az általában erősebb érdekérvényesítő erejű középfok ellensúlyozni tudta a demográfiai folyamatok kedvezőtlen hatását. A hat- és nyolcosztályos gimnáziumok indításával, „a lefelé terjeszkedéssel” egyrészt meghosszabbítják a középiskolában a képzési időt, másrészt csökkentik az érintett intézmények áteresztőképességét. Legalább ilyen jelentősége van a középfokú oktatási struktúra átalakulásának, amely összhangban áll az oktatás-politikai elképzelésekkel. Egyre inkább visszaszorul a szakmunkás- és szakiskolai képzés, folyamatosan emelkedik a gimnáziumi és szakközépiskolai tanulók száma. Az esetek többségében nem történik más, mint az adott intézményen belüli szerkezetváltás, magasabb iskolafokozati szintre kerül a képzés. Mivel a képzési idő ezzel meghosszabbodik (hároméves szakmunkásképző helyébe lép a szakközépiskolai képzés), ez ellensúlyozza a beiskolázási lehetőségek szűkülését.

Felértékelődött az iskolák számára a tanuló, abban az értelemben, hogy egyes városi általános iskolák és középfokú tanintézetek létük, illetve tanulócsoportszámuk megőrzése érdekében erőteljes „tanulócsábításba” kezdtek. A nagyobb városokban a korábbinál jobban érvényre jut a szabad iskolaválasztás joga, a városkörnyéki településekről jelentkezők – főleg az iskolák részéről – nagyobb fogadókészséggel találkoznak (fenntartói oldalról ez kevésbé jellemző).

Még mindig korlátozottan ugyan, de nőtt a jelentősége az intézményi hírnévnek, a magasabb színvonalú iskolai szakmai munkának. Amikor a jelentkezők száma meghaladja az intézményi kapacitásokat, akkor minden intézmény teljes feltöltöttséggel működhet. Különbség közöttük csak a válogatási lehetőség mértékében van, aminek viszont nincsenek a pedagógusra is ható egzisztenciális következményei. Csökkenő gyermeklétszám mellett a színvonalkülönbség, a szakmai kínálat korszerűsítésében, keresettségében meglévő eltérések, iskolák, munkahelyek megszűnésének veszélyét hordozzák magukban.

A demográfiai folyamatok néhány fontosabb finanszírozási következménye

A finanszírozási gondok felerősödése elválaszthatatlan az ágazatban megfigyelhető folyamatok sajátosságaitól. Az 1990-es években megfigyelhető folyamatok tendenciái között vannak egyértelműen meghatározottak – tanulólétszám –, amelyek a fenntartók és az intézmények által nem vagy csak kismértékben befolyásolhatóak, de fellelhetőek olyanok is – tanulócsoportszám, pedagóguslétszám –, amelyek nem tekinthetők mozgástér nélküli adottságoknak.

A finanszírozási összefüggések közül azokat emeljük ki, amelyek közvetlen kapcsolatba hozhatóak a demográfiai változások hatásaival.

Inflációtól függetlenül is növekedtek az oktatás fajlagos költségei. Bérérzékeny ágazatban jelentősen csökkent az egy pedagógusra jutó tanulólétszám, a kiadásokat általában meghatározó tanulócsoportszám kisebb mértékben csökkent, mint a tanulólétszám.

Az adott finanszírozási rendszerben a fenntartói bevételek létszámfüggőek, a kiadások pedig a tanulócsoportok száma által meghatározottak. Már a létszám és a tanulócsoportszám csökkenése közötti rés is (öt évre vetítve) eleve az önkormányzatok vesztesége, még akkor is, ha a normatíva megőrizte volna reálértékét. Azokon a településeken pedig, ahol a tanulólétszám csökkenését a tanulócsoportok és a pedagóguslétszám mérséklődése nem követte, erőteljesen nőtt az iskolák – állami hozzájárulás feletti – önkormányzati támogatási igénye. Ezeken a településeken rövid időn belül egyértelművé vált az összefüggés: az ágazat kiadásai nincsenek közvetlen összefüggésben az önkormányzatok normatívából származó bevételeivel. A fenntartó dönt a kötelező feladat intézményi megvalósításának kereteiről, de viseli döntésének pénzügyi következményét is.

Az is egyértelművé vált, hogy településnagyságtól és településtípustól függően nem azonos az önkormányzatok reagálási lehetősége, mozgástere. A közepes nagyságú községekben (1500–2500 fős népesség) sem az iskolának, sem az önkormányzatnak nincs valódi döntési lehetősége. Iskolájuk tanulócsoportszáma változatlan, ha oda 100 vagy 200 tanuló jár. A fenntartó – egy adott időszakot vizsgálva – akkor jár jól, ha a létszám emelkedő, akkor rosszul, ha csökkenő tendenciájú. Az intézményi kiadások – amelyek döntően a tanulócsoportok számától függőek – rugalmatlanok, bevételeik viszont erőteljesen létszámfüggőek. A vizsgált időszakban a létszámcsökkenés anyagi következményei egyre jobban megterhelték az önkormányzati költségvetéseket.

A csökkenő tanulólétszám tendenciájának érvényesülése mellett a tanulólétszám alapú normatív finanszírozás felfogható úgy is, mint az állami forráskivonás sajátos formája az ágazatból. Mivel a fenntartók döntő többségének nincs lehetősége a költségek arányos visszafogására, ezért a normatívák által közvetített költségmegosztási arányok folyamatosan az önkormányzatok hátrányára változtak.

Az intézmények reagálásai a tanulólétszám csökkenésére növelték a fajlagos kiadásokat. Feladatbővítés jellegű lépéseikről szakmai és pénzügyi vonatkozásban igen gyakran csak utólag derült ki a tényleges költséghatás.

A középfokú intézményhálózat kapacitásának, szerkezetének átalakulása megyei-térségi szinten a koordináció teljes hiánya mellett ment végbe. Az intézmények által „alulról irányított” átalakulás átmenetileg ellensúlyozta a demográfiai hatásokat, de kiterjedtségében, költségeiben alig finanszírozható struktúra kialakulásához vezetett. Minden bizonnyal egy fáziskéséssel ugyan, de sor kerül ebben az intézményfokozatban is kényszerű, restrikciós intézkedések bevezetésére. Ennek időpontja a megyei középtávú fejlesztési tervek elfogadása utánra, az 1997/98-as tanév időszakára várható.

Finanszírozási szempontból az 1995-ös költségvetési év fordulópontnak minősíthető. Az önkormányzatok a gazdasági stabilizációs program megszorító intézkedéseit követően egyre erőteljesebben élnek fenntartói jogaikkal. Különösen a városokban figyelhető meg az intézmények által ellátott feladatok szakmai és pénzügyi felülvizsgálata, a tanulócsoportok és a pedagóguslétszám csökkentése. Ezek a lépések felfoghatóak többféleképpen: az erőviszonyok átrendeződéseként, a gazdasági kényszer miatti kikerülhetetlen kényszerintézkedésként, elmulasztott, elhibázott döntések korrekciójaként.

Legyen a döntés oka bármelyik a felsoroltak közül, közvetlenül vagy közvetve összefüggésbe hozható az elmúlt évek demográfiai folyamatainak jellemző sajátosságaival.