Pőcze Gábor

A modern gazdaság és a közoktatás tartalmi szabályozása

A gazdaság és a közoktatás kapcsolata szempontjából nem közömbös, hogy a közoktatásban az utóbbi években milyen folyamatok zajlottak le. Ha ma a gazdaság befolyásolni akarja a közoktatást, már más tárgyalópartnerekkel találkozik, mint akárcsak egy évtizede. A szerző felveti azt a kérdést, hogy mit jelent a „közoktatás”, kik képviselik, s belső folyamataira kik és milyen módon lehetnek hatással.

A közoktatás irányítási rendszereinek változása

A hazai és nemzetközi szakirodalom tanúsága szerint az európai közoktatási rendszerekben bekövetkezett változások legjelentősebben az irányítást érintették. Bekövetkezett az irányítási rendszerek átalakítása, s ha a sokféle közoktatás-irányítási reform vagy változás közös jellemzőit keressük, nagyjából az alábbi jellegzetességekre bukkanunk:

– csökkent az irányítási szintek száma, növekedett az iskolák szakmai tervezési felelőssége;

– az iskolai menedzsment aktivizálódott a tervezésben; az iskolák kulcsemberei tényleges tervezési-irányítási feladatokat kaptak valóságos döntési kompetenciákkal;

– gyengült a közbülső (önkormányzati) irányítási szint szerepe a tervezésben, a finanszírozásban és az ellenőrzésben;

– szűkült a forrásfinanszírozás területe; ahol csak lehet, átálltak a kimeneti finanszírozásra;

– megjelent az iskolák hatékonysága iránti érdeklődés;

– a közfigyelem a rendszerről a mikrofolyamatokra, a strukturális reformokról a szakmai módszertani fejlesztésre helyeződött át.

Ha összefoglalóan próbáljuk megfogalmazni a változásokat, növekedett az iskolák szakmai önállósága, egyidejűleg felelőssége és elszámoltathatósága.

Nem járunk messze a valóságtól, ha azt mondjuk, e tekintetben biztosan szinkrónban vagyunk az európai folyamatokkal, talán egyetlen kivétellel: mifelénk nem csökkent, hanem éppen ellenkezőleg: megnövekedett az önkormányzatok, vagyis a közvetlen tulajdonosok szerepe, befolyása a tervezésben, irányításban és ellenőrzésben.

A hazai változások egyik fő jellemzője – a lényeget illetően szintén szinkrónban az európai közoktatási rendszerek mozgási irányaival – a kétszintű tartalmi szabályozás eszközrendszerének kialakítása. Irányítási értelemben azonban – ezt világosan látni kell – többről és másról van szó, mint a központi előíró típusú tanterv kerettantervvé alakításáról és az iskolák tartalmi munkájának helyi szükségletekhez igazításáról, vagyis a helyi tantervek legalizálásáról. A kétszintű tartalmi szabályozás magával hozta a kétszintű irányítási struktúra kialakulását, vagyis a központi irányítás mellett – nemcsak tartalmi, hanem strukturális értelemben is – megjelent az autonómiák relatív szabadsággal történő alkuján, megegyezésén alapuló helyi tervezés.

A helyi tervezés nem más, mint a közoktatás helyben működő rendszerének valamennyi lényeges paraméteréről történő döntés¹ az adott település közigazgatási határain belül. Valamennyi lényeges paraméteren értjük a szolgáltatások férőhelyeinek számát és jellegét (alapfokú, középfokú, szakmai stb.), a szolgáltatás szakmai tartalmát, a szolgáltatás biztosításának anyagi alapjait, a tervezés, értékelés, ellenőrzés, esetleg a minőségbiztosítás helyi „technológiáját”, a szakmai stábokkal kapcsolatos humánerőforrás-gazdálkodást („pedagóguspolitikát”) és az ügyek nyilvános kezelésének stratégiáját, vagyis a marketinget. E helyi tervezés autonóm, ami nemcsak azt a sokszor hangoztatott jellegzetességet jelenti, hogy „szabad” (amúgy is tudni kell, hogy korlátozottan szabad...), hanem – és ez a lényegesebb jellemzője –, hogy felelős és kockázatos: lehet például sikeres vagy ellenkezőleg: csúfosan sikertelen, bukásra ítélt. Nyilván hosszan lehetne sorolni azokat a példákat, amelyek átgondolt, szakmai és laikus támogatást élvező helyi tervezést mutatnak be, de minden bizonnyal létezik konfliktusokkal terhelt, támogatottság nélkül maradt helyi oktatáspolitika is. Még izgalmasabb – ha lehet ilyet mondani egyáltalán – az az eset, amikor szakmailag gondosan felépített, az erőforrásokkal való gazdálkodás szempontjából átgondolt és politikai támogatást élvező helyi közoktatási koncepciók megbuknak a fogyasztók látszólag irreális ellenállásán, valójában az elhibázott közönségpolitikán. Ahol megtörténhet, hogy nyilvános konfliktussá növi ki magát egy iskolaátszervezés vagy -bezárás, ott magától értetődő, hogy legitim helyi politika működik, szakmailag indokolt helyi tervezésről beszélni.

Mindez azt jelenti, hogy az iskolák tulajdonosai, a szakmai szolgáltatást biztosító szakmatestületek és a fogyasztók alkuja mellett megjelent a helyi és a központi döntési szint alkuja is, ami a közoktatás működésének valamennyi területét érinti a férőhelyektől a szakmai programon keresztül a statisztikai adatszolgáltatásig és a finanszírozásig. Csak egy példával érzékeltetve azt a tételt, hogy nemcsak helyben, hanem az irányítás szintjei között is alkufolyamat zajlik: gondoljunk a mindenkori közoktatási kormányzatnak a kistelepülések iskoláival vagy hat és nyolc évfolyamos középiskoláival kapcsolatos politikájára. Mindkét példa bizonyítja, ami nem is szorul bizonyításra, hogy a központi közoktatás-irányítás a közoktatás tényleges folyamataira gyakorolt hatása során korlátokba ütközik. E korlátokat felismerve a központi irányításnak meg kell találnia azt az eszközt, amely serkenteni vagy ellenkezőleg, fékezni tudja a helyi tervezés eredményeképpen előálló folyamatokat; ez az eszköz pedig nem más, mint a tervezés helyi szintjén is magától értetődő alku, megegyezés. Így a hazai közoktatás-irányításra is igaz, hogy sikeressége elsődlegesen a beavatkozás eszközkészletén és az érintettek érdekeltségeinek felismerésén vagy – ami a központi oktatáspolitika sikeressége szempontjából katasztrofális volna – félreértésén múlik.

Figyelem a közoktatási rendszer mikrofolyamataira

Összhangban más közoktatási rendszerekben lezajlott változásokkal a hazai közoktatási rendszerben is áttevődött a figyelem a mikrofolyamatokra. Az 1990-es önkormányzati törvény, majd az 1993-as közoktatási törvénymódosítás, a NAT és más szabályozási dokumentumok 1995–96-os kiadása a struktúra átalakításának legfontosabb állomásai voltak. Általánosan vallott nézet, hogy az iskolarendszer működésére a közeljövőben nem a nagylélegzetű strukturális reformokkal, hanem a szakmai módszertani fejlesztés támogatásával lehet és kell hatást gyakorolni. Más összefüggésben ez azt jelenti, hogy a NAT használatbavételének időszakát felváltja a helyi tantervek használatbavétele. A feladat mindenekelőtt a pedagógiai programokban és a helyi tantervekben kifejeződő szándék megvalósításának támogatása. Ezért a szakmai szolgáltatás középpontjába a módszertani továbbképzések, a pedagógus munkavégzésének minősége és a helyi tanterv tanári tantervvé alakítása, értékelése és esetleges korrekciója kerül. Nem véletlen, hogy a központi oktatásirányítás is ezen a ponton, vagyis – a politika terminológiájával – a „pedagógiai rendszerek” kifejlesztésének pontján fejti ki legintenzívebben hatását. A szakmai fejlesztés elérkezett – tegyük hozzá: végre! – a pedagógusig, vagyis nem a szabályozás áll a középpontban, hanem a fejlesztés.

A lezajlott irányítási decentralizáció egyenes következménye, hogy a helyi irányítás feladatai között megjelent a helyi követelménytámasztás, másképpen a minőséggel kapcsolatos helyi elvárások összeállítása. Ez indokolja, hogy a közoktatási rendszer egészére irányuló minőségpolitika eleve a minőséggel kapcsolatos felelősségi rendszer szintenkénti tagolásában, vagyis a minőségbiztosítási rendszer vertikális strukturálásában látja a minőségfejlesztés egyetlen lehetséges útját. Következésképpen az egységes közoktatási minőségbiztosítás nem jár együtt kötelezően egységes tartalmú minőségfogalommal. A minőségfejlesztésnek – éppúgy, mint a helyi tervezés bármely területének – az érdekeltek megállapodásán nyugvó követelménytámasztásra kell épülnie. Mindez akkor és csak akkor képzelhető el, ha a közoktatás egészének működtetésében és fenntartásában érdekelt valamennyi partner magáénak vallja azt a felismerést, hogy a közoktatás szolgáltatás, amelynek megszervezésében ugyan a központi irányításnak nem lebecsülhető küldetése van, de tényleges működése az érintettek paritásos együttműködésén alapul. Többek között éppen ez az oka annak, hogy idejét múlta a modern gazdaság és a közoktatás kapcsolatának korábbi megközelítése, amelyik azt kérdezte: mit vár a gazdaság a közoktatástól. A gazdaság – és ezt a működő reálszféra képviselői talán a közoktatás képviselőinél is tisztábban látják – a paritás elve alapján részese és nem külső megrendelői pozícióból fellépő fogyasztója a közoktatásnak. A közoktatás szolgáltatási jellege legalább két dolgot jelent a résztvevők számára: egyrészt a „fogyasztó” szabad választási lehetőségét, másrészt a szolgáltatás működésére vonatkozó megállapodások megkötésében való részvétel jogát és érdekeltségét.

A helyi döntési kompetencia kiszélesedésével egyidejűleg lezajlott egy erőteljes dereguláció: a korábban törvényi erejű jogi szabályozóeszközök kényszerítő ereje gyengült, helyüket a helyi irányítási szinten kötött megállapodások szakmai dokumentumainak jogi legitimizálása vette át. Más szóval: a központi irányítás a helyi alkuk során kidolgozott megállapodásokat beemelte a közoktatás irányítási eszközei közé: szakmai, pedagógiai, munkajogi és egyéb természetű viták eldöntésének egyetlen jogforrása sok esetben az iskola pedagógiai programja, szervezeti működési szabályzata vagy kollektív szerződése. Sokszor emlegetett példával: ma egy pedagógus kinevezésének jogi alapja az iskola nevelőtestülete által elfogadott és a fenntartó által jóváhagyott pedagógiai program.

A helyi döntési kompetencia olyan kérdéseket is az iskola fogyasztóinak, a szolgáltatóknak és a tulajdonosoknak a körébe utal, amelyeket korábban a közoktatás-irányítás magától értetődő természetességgel válaszolt meg helyettük. Így helyben születik döntés az óraszámokról, az egyes tartalmi területek iskolai programokon belüli arányairól, azokról a súlypontokról, amelyeket az érdekeltek érvényesnek ítélnek valamilyen általuk követett értékrend alapján. Nyomatékkal hangsúlyozom, hogy az óratervek mennyiségi dimenzióiról, arányairól folyó viták mindaddig felszíni viták maradnak, amíg nem párosulnak minőségi követelménytámasztással. Vagyis nem arról van szó, hogy melyik fenntartóból hány órát sikerült „kipréselni” különböző szakmai érvekre hivatkozva vagy átgondolatlan és ellenőrizhetetlen ígéretekkel, hanem arról, hogy kiegészítették-e a kialkudott óraszámokra vonatkozó megegyezést helyi követelménytámasztással vagy nem. A döntő kérdés tehát az – ami egyben egyszerű költségvetési alkuból szakmai dimenzióba emeli az előbbiek szerint a helyi törvény erejével bíró megállapodásokat –, hogy mit teljesít az iskola, akárhány órát is biztosít, s a (csúnya kifejezéssel) „leadott” teljesítményt hogyan mérik, értékelik.

Az elvárt teljesítmény értékelésében új szerepbe helyeződik a szolgáltatás igénybe vevője, ahogy újabban gyakran emlegetjük, a „fogyasztó”. A helyi alkuk rendszerében olyan kérdésekben kell állást foglalniuk, vagy olyan szakmai alternatívák között kell tudniuk választani, amelyek korábban magától értetődően „meghaladták kompetenciájukat”, szakmai kérdésnek minősültek. Ez magát a szolgáltatót is új helyzetbe hozza: a szakmánk előtt álló egyik legjelentősebb kihívás, hogy tudnunk kell a laikus fogyasztóknak és tulajdonosoknak hétköznapi nyelven és vonzóan elmagyarázni, hogy mit miért csinálunk, és miért éppen úgy, ahogy csináljuk. Értelmes mondatokat kell tudnunk mondani, amelyekre vissza fognak kérdezni, amelyekkel kapcsolatban fenntartásokat fognak megfogalmazni, s amelyekkel kapcsolatban a döntési kompetencia és a döntés okán előálló felelősség megosztott lesz.

Csak növeli valamennyi partner felelősségét, hogy a szolgáltatásról, annak minőségéről és az elfogadható teljesítményről folytatott párbeszéd egymással jellemzően versenyhelyzetbe állított iskolák esetében zajlik. E versenyhelyzet máris sokféle saját stratégia kialakítására késztette az iskolákat: máris vannak ígérgető, egykori sikereiket túlhangsúlyozó, de szerencsére tényleges eredményeikről tényszerűen tájékoztató intézmények is. Tapasztalataim szerint nem is annyira az iskolai marketingstratégia hiánya okozza a problémákat (sok vezetőképzésben ez ma már önálló tantárgyként elsajátítható készség és ismeret), hanem a tényleges eredmények megbízható, objektív értékelésére, mérésére vonatkozó technikai tudáshiány. Az itt jellemzett változások szempontjából perdöntő, hogy a közeljövőben kialakul-e az átalakult irányítási struktúrához és a helyi tervezéshez egyaránt jól alkalmazkodó mérési-értékelési kultúra Magyarországon.

Az említett alkuk struktúrája ugyanis dinamikus és folyamatjellegű: mind a minőség-ellenőrzés, mind a követelménytámasztás, mind a minőségfejlesztés az adott iskola vagy helyi iskolarendszer korábbi eredményeire, sikereire, kudarcaira épülő folyamat, amelynek alapja a valamennyi érdekelt által elfogadott, legitimnek tekintett, megbízható és ellenőrzött struktúrán belüli összehasonlítást is lehetővé tevő mérési-értékelési adatbázis. Ebben a tekintetben a mai állapotok nem túl biztatóak; sokkal jellemzőbb ma még az eseti, ötletszerű és szankcionáló szándékkal indított, a tervezésben, vagyis a feladat meghatározásában, az erőforrások elosztásában, az értékelés módszerének, időpontjának, eszközeinek meghatározásában fel nem használt mérési kampány, mint a tervezés meghatározott fázisaként átgondolt, időbeli elmozdulások regisztrálására is alkalmas (tehát összehasonlítható) tudatos mérés, értékelés.

Szerencsére azonban ma már sok – főleg városi – iskolafenntartó átlátta az intézményértékelési gyakorlat fontosságát a minőségbiztosítás és a követelménytámasztás szempontjából, s megkezdte kialakítani minőségértékelési rendszerét, amely többnyire magában foglalja a tanulók tanulmányi előmenetelét mérő teszteken kívül az intézményértékelés árnyaltabb eszközeit is. Az iskolák ezeken a településeken szembesülnek a hatékonyság fogalmával: vagyis azzal, hogy nem egyszerűen „jó” teljesítményt kell nyújtaniuk, hanem ezt a „jó” teljesítményt az erőforrások limitált felhasználásával kell elérniük. A követelménytámasztásnak és a minőségbiztosításnak ez az árnyalt módja alapvetően átalakítja az iskolák menedzsmentjének információszükségletét.

Robbanásszerűen megnövekedett Magyarországon a vezetőképzés iránti igény (amit persze a központi követelménytámasztás is gerjeszt) s a vezetőképzésen kívül és belül a pedagógiai tervezéshez és az intézményműködtetéshez szükséges tervezési tudás igénye. E robbanásszerű növekedés minden tapasztalat szerint kielégíthetetlen marad, ha nem épül ki a horizontális, networkszerű információs struktúra, amelyik az elszigetelt innovációkról szóló híradásokon kívül olcsón és gyorsan közvetít objektív értékelési tapasztalatokat, modelleket és adatrendszereket is. Vagyis igaz ugyan, hogy a kétszintű tartalmi szabályozási és irányítási-tervezési rendszer megnöveli a központi irányítás információigényét is (eddig minden miniszter ezzel az igénnyel szembesült hivatalba lépésekor...), de – ha nem akarjuk bizonytalanságban tartani az iskolákat – gondolni kell a helyi tervezéshez szükséges információk közvetítésére is.

Egy jó komparatív nyelvész lenyűgöző tanulmányt írhatna egy 1985-ös és egy 1998-as pedagógiai tanácskozás előadóinak nyelvhasználatáról. Megfigyeltem és saját előadásomról is tudom, hogy ma más nyelven beszélünk, mint egykor. A konferencián részt vevő gazdasági szakemberek bizonyára megállapítják, hogy pedagógiánk ízlelgeti a „reális” világ leírására szolgáló nyelv elemeit: hatékonyság, követelménytámasztás, eredményesség, minőségértékelés. Ennek az az oka, hogy a közoktatás világa is kezd reális világgá válni: ma már – legalább elvben – kimutatható, hogy mibe kerül, mit nyújt és mennyire hatékonyan. Ma már tudjuk, hogy ki fizet, és kialakulóban vannak a fogalmaink arról is, hogy milyen módon térül meg itt a befektetés.

A lillafüredi konferenciának nem utolsósorban az is feladata, hogy kimunkálja e „nyelvi közeledés” alapjait. A nyelv ugyanis – vaskos közhellyel szólva – a valóság tükre. Ha homályosan is, de e tükör azt mutatja: a közoktatás a modern gazdaság része, vagy azzá válik hatékonysága és eredményessége révén.