Nemzetiségi politikák Európában
A normák és az ösztönzés ereje

 Kelley, Judith G: Ethnic Politics in Europe, The Power of Norms and Incentives. = Princeton University Press 2004. Princeton, New Jersey

A szerző nyelvi, oktatási és állampolgársági kérdések szempontjából vizsgálja az 1990-es évek történéseit Lettországban, Észtországban, Szlovákiában és Romániában. 1991-ben Lettország még frissen megszerzett függetlenségének és Oroszországtól való elszakadásának örvendett. De a szovjet uralom alatt eltöltött évek hatásaként az ország 2,6 milliós lakosságának alig több mint fele volt lett nemzetiségű, míg az orosz ajkúak létszáma több mint 1 millióra volt tehető. Mihez kezdjenek az orosz ajkú lakossággal? 1991. október 15-én Lettország legfelsőbb bírósága rendelkezést bocsátott ki, amely kimondta, hogy állampolgárság csak azoknak adható, akik már 1940 előtt is lett állampolgárok voltak, vagy azoknak leszármazottai. Ezáltal kb. 700 ezer főnyi lakosság maradt állampolgárság nélkül. Ezzel egy időben rendkívül szigorúak lettek az állampolgárság megszerzésének feltételei. Két évvel később, 1993 októberében, mikor egy új állampolgársági törvény került terítékre, egy közvélemény-kutatás szerint a lettek 39%-a támogatott egy olyan kezdeményezést, mely éves kvótát biztosított volna a lett állampolgárság kibocsátására oly módon, hogy a lett nemzetiségű polgárok a lakosság 75%-át alkották volna. Egy ilyen terv gyakorlatilag semmilyen honosítást nem tett volna lehetővé az elkövetkező években. 1994 elején a Lett Nemzeti Függetlenségi Mozgalom meghatározta a viták fő irányvonalát azáltal, hogy korlátozta a honosítás jövőbeni mértékét az állampolgárok 1%-ában, vagyis kb. 2000 fő/évben, százezreket zárva ki annak lehetőségéből, hogy valaha is lett állampolgárságot kaphassanak.

Miközben a nyelvet mint a lojalitás legfőbb bizonyítékát tekintették, 1994-ben a parlament megszavazott egy törvényt, amely Lettország lakosságának majdnem felét – az állampolgársággal nem rendelkezőket – távoltartotta a helyi választásoktól és a jelöltségtől. A törvény jogilag nem ütközött nemzetközi normákba. Lettország nagyszámú állampolgársággal nem rendelkező lakossága miatt emberek tömegei maradtak a politikai életben történő mindenfajta részvételi jogosultság nélkül. Ennek eredményeként, orosz ajkú többség lakta térségeket kizárólag lett nemzetiségűek kormányoztak. Ennél is nagyobb gondot okozott, hogy a törvény mindenkit kizárt a tisztségek viselésének lehetőségéből, aki nem beszélt tökéletesen az állam nyelvén, és nem felelt meg a legmagasabb szintű hivatalos nyelvvizsgán. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy sok nem lett nemzetiségű lakos, akik rendelkeztek állampolgársággal, sem viselhettek helyi tisztséget.

1994 júniusában megpezsdült az élet az állampolgárság kérdése körül. Június 21-én a nacionalisták győzelmet arattak a helyhatósági választásokon, és a parlament elfogadta az állampolgársági törvény végleges változatát, amely szigorú kvótákat tartalmazott. De három nappal később a köztársasági elnök visszaküldte a törvényt a parlamentnek, és egy hónappal később a korábbi pártpreferenciákkal ellentétben a vitatott kvótákat felváltotta a liberálisabb „ablakrendszer”, amely lehetővé tette emberek különböző csoportjai számára, hogy különböző szintek elérésével 2003-ig megszerezhessék a teljes jogú állampolgárságot.

A kompromisszumkészség szelleme nem gyűrűzött tovább a választási törvénybe, és a parlament 1995-ben a helyhatósági választási törvényhez hasonló országos választási törvényt fogadott el. A törvény nem tette lehetővé volt kommunista párttagok, illetve nem lett ajkúak számára a jelölést, és megkövetelte a kandidálóktól, hogy amennyiben nem lett nyelvű iskolában végezték tanulmányaikat, úgy a legmagasabb szintű lett nyelvvizsgát igazoló dokumentumot nyújtsanak be, így Lettország megakadályozta az orosz nemzetiségűek politikai képviseletét mind helyi, mind országos szinten. Az eseményeknek ez a láncolata egy sor kérdést vet fel. Mint pl., mi magyarázza a különbséget Lettország kompromisszum-készségében az állampolgársági és a választási törvény meghozatala során? Általánosságban a kelet-európai kormányok időnként miért segítik az etnikai kisebbségeket, miközben más alkalommal korlátozzák, vagy teljesen figyelmen kívül hagyják jogaikat? Ami még furcsább, hogy egyes kormányok miért helyeznek hatályon kívül olyan rendelkezéseket, melyeket előtte nagy nehézségek árán sikerült elfogadtatni, míg más alkalmakkor hasonló törekvések egyes politikák visszafordítására kudarcot vallottak?

Kelley amellett érvel, hogy az európai intézmények, mint az EBESZ és az Európa Tanács, jelentős és aktív résztvevői az etnikai kérdéseket érintő belpolitikáknak. Ennek következtében három kulcsfontosságú állítást tesz: először is a legtöbb politikai döntést az EU-tagság feltételei és időnként az Európa Tanács motiválták, noha gyakran normatív nyomásgyakorlás vezette őket. A másik, hogy a hazai ellenzék nagyobb akadályokat gördített a normatív nyomás elé, mint a tagság feltételei elé. Amikor az európai intézmények kizárólag normatív nyomást gyakoroltak – amelyet meglehetősen gyakran tettek –, a kormányok ritkán változtattak magatartásukon. Normatív nyomás önmagában képtelen volt hatékony koalíciót alkotni és politikai változást elérni abban az esetben, ha a hazai ellenzék erős volt. Ebből következően abban a néhány esetben, ahol a normatív nyomás befolyással bírt a nemzetiségi politikára anélkül, hogy egyidejűleg a tagság feltétele lett volna, minden esetben alacsony számú ellenzék volt a határokon belül, és a politikai hatás nagyon enyhe volt. Harmadrészt, ahogy a hazai ellenzék hozzáférése növekedett az etnikai politikához, a tagság feltételessége nemcsak növekvően szükséges, de meglepően hatékony eszköz is volt. A tagság feltételessége rávette a döntéshozókat kompromisszumok megkötésére függetlenül attól, hogy egyetértettek-e az alapelvvel, vagy sem. A kompromisszumkészség mindazonáltal sokkal kevésbé függött a döntéshozók kezdeti álláspontjától, mint attól, hogy mennyire volt kívánatos számukra a megszerezhető előny. Így az országok azon törekvése, hogy az EU-hoz és az Európa Tanácshoz csatlakozzanak, lehetővé tette ezen intézmények számára, hogy politikai feltételeket szabjanak meg, és megdöbbentő mértékű ellenállást voltak képesek leküzdeni javaslataik elfogadtatása érdekében. Ez különösen etnikai kisebbségek esetében volt igaz, amelyek regionális stabilitási problémákat okoztak, és nagymértékben hitelt érdemlő követelmények voltak. Emellett a tagság feltételrendszere különösen hatékonynak bizonyult, mivel a hosszú, sok lépésből álló EU- csatlakozási folyamat különböző eszközöket és különféle módokat biztosított a csatlakozni kívánó országok bizalmának és önbizalmának felépítésére azáltal, hogy fokozatosan részesültek elismerésben és díjazásban erőfeszítéseikért.

Több oka is van annak, hogy miért érdemes az etnikai kérdéseket tanulmányozni Európában. Először is jó kutatási színteret biztosítanak abban a tekintetben, hogy tanulmányozni lehessen a nemzetközi döntéshozók hatását a belpolitikákra. Az etnikai kérdések kemény tesztet jelentenek az intézmények számára, mert ezek általában kívülről nehezebben befolyásolhatók, mint a technikai vagy gazdasági reformok; ezek a kérdések erős hazai lobbikkal kerülhetnek szembe, de nem szólítják meg a nemzet identitását oly módon, ahogy a nemzetiségi kérdés. Ma az állampolgárságra és nemzeti kisebbségekre vonatkozó törvények nyilvános vita tárgyát képezik mind Európában, mind szerte a világon. Melyek az állampolgárság alapelvei? Milyen jogokkal rendelkezzenek a bevándorlók? A bevándorlók idegenek, vagy állampolgárságra várók? Hogyan kezeljék az államok a nemzeti kisebbségeket? Az országok asszimilálnak-e, vagy felismerik a különbségeket, és elősegítik-e a sokféleséget?

A kommunizmus bukása és a volt Jugoszláviában zajló háborúk után ezek a kérdések még mindig forró politikai témák. A XX. századi Európa viharos történelme és geopolitikai hatások számottevő méretű etnikai kisebbségeket helyeztek anyaországaik határain kívülre; Közép- és Kelet-Európában kb. minden negyedik személy kisebbségben élt. Szlovákiában az 5 milliós lakosság közel 10%-át alkották magyarok, ez Romániában a 22 milliós lakosság kb. 7-8%-a. Mindkét országban számottevő méretű roma vagy cigány lakosság és más kisebbségi csoportok élnek. A volt Szovjetunió nemzeteiből származó orosz ajkú lakosság kb. egyharmadát tette ki Észtország teljes lakosságának és majdnem felét Lettországénak. Az 1990-es években az ilyen „befogadó” országok, különösen a közép-európai és a balti államok komoly erőfeszítéseket tettek az etnikai kisebbség kérdésének megoldására, beleértve a letelepedési, állampolgársági, nyelvi és oktatási jogokat, melyeket számos különböző módon és eredményességgel kíséreltek megoldani. Továbbá ezen kérdések megoldásának időzítése is változó volt, ahogy a segítőkészség mértéke is a különböző kérdések tekintetében. Helyi, nem kormányzati és más szervezetek számára egyre nagyobb jelentőségű, hogy a nemzetközi közösség miként képes az etnikai kérdések elsimítására.

Mivel a belpolitikai tényezők létfontosságúak a politikai következmények megértésében, az esetválasztás különös jelentőséggel bír. Lettország, Észtország, Szlovákia és Románia 1990 és 1999 közötti történéseit vizsgálja. Ez a négy ország megfelelő elemzési alapot szolgáltat, mivel Észtország és Lettország több közös történelmi, kulturális és gazdasági vonással is rendelkezik, akárcsak Szlovákia és Románia. Lettország és Észtország esetében a fő etnikai kisebbség az orosz ajkú lakosság, míg Románia és Szlovákia esetében a magyarok. Így kiváló lehetőség nyílik az összehasonlításra. Természetesen a belpolitikai tényezők is változtak az idők során és az egyes kérdések tekintetében. Szlovákiában és Romániában történetesen tekintélyelvű vezetőség volt hatalmon egyes időszakokban, míg ez nem történt meg Lettországban és Észtországban, de ezekben nagyobb arányú az etnikai kisebbségek jelenléte. Csak Szlovákiában és Romániában tudta magát képviselni kisebbség a kormányzatban. A tanulmányban a szerző gondos elemzés alá vetette a kisebbségekre vonatkozó törvényhozási kérdéseket 1990 és 1999 között a négy országban. Minden esetben végigkíséri az adott kérdést, és megfigyeli, hogy a nemzetközi intézmények miként vettek vagy nem vettek részt a kérdésben, a törvényhozás miként közelítette meg azt, és hogy az adott kérdés általában miként illeszkedik a parlamentáris változások, választások és az intézményi fejlődés eseményeinek sorába.

A könyv a következőképen épül fel. A 2. fejezet az elméleti keretet veszi mélységi vizsgálat alá. Először is a magatartást mint függő változó vizsgálata melletti döntést elemzi, majd megvitatja az ezzel a kutatási célpontválasztással szükségszerűen együtt járó korlátokat. Egyértelműen elhelyezi a mechanizmusokat az előző tanulmányok kontextusában azáltal, hogy felvázolja azok kapcsolatát a kérdéskör más koncepciói irányába. Bár a tanulmánynak nem célja a különböző mechanizmusok érvrendszerének tesztelése, ez a fejezet mégis vitatja az elméleti érvrendszereket annak érdekében, hogy egy elméletileg összefüggő és jól megalapozott hipotézist tudjon felállítani.

A 3. fejezet először is adatokat ismertet, és bemutatja, hogy miként használta fel a kvalitatív esettanulmányokat, illetve a kvantitatív adatokat. Bemutatja az adatok forrásait, és leírja annak belső elemzési korlátait. A kvantitatív elemzés egyszerű táblázati áttekintést követően feltárja a változók közti kapcsolatot. Majd végezetül a kvantitatív eredmények alapján megvitatja az előre látható valószínű eseményeket és a kapcsolatokat, melyeket az adatok leírnak.

A 4–7. fejezetig az esettanulmány érveinek felsorakoztatását tartalmazza azzal a céllal, hogy a kvalitatív elemzés következtetéseit vizsgálja. Mindegyik fejezet a megvitatott ország rövid bemutatásával kezdődik, amely tartalmazza az 1990-es évek belpolitikai áttekintését. Majd az egyes konkrét esetek tárgyalásakor ismerteti, hogy azok elemzési szempontból mit támasztanak alá.

A 8. fejezetben alternatív hipotéziseket vizsgál realistább érvek mellett. Megvizsgálja az anyaországok, mint pl. Oroszország vagy Magyarország szerepét, annak gazdasági vagy katonai hatását a politikára. Megvizsgálja továbbá azt a feltevést is, hogy a nemzetközi erőfeszítésektől függetlenül fejlődtek ezek az országok egész egyszerűen oly módon, hogy az idők során csökkentek az etnikai feszültségek, és megszilárdult a demokrácia. Állást foglal abban a tekintetben is, hogy a részvétel jellege sokkal kevésbé számottevő az eredmény tekintetében, mint annak időtartama.

A 9. fejezet mélységében tárgyalja a könyv gondolatait, és elkülöníti a normatív nyomás, illetve a feltételesség hatásait. Majd kiterjeszti az elemzést a létező releváns elméletekre, és az eredmények által felvetett kérdéseket vitatja meg. Végezetül további kutatásra és kutatási fókuszra tesz javaslatot.

Bosznay Csaba