Pol­gá­ri Szem­le, 13. évf. 1–3. szám, 2017, 94–105., DOI: 10.24307/psz.2017.0909

Össze­fog­la­lás

A ta­nul­mány célja, hogy tu­do­má­nyos kér­dé­se­ket ves­sen fel a kor­mány által 2015-ben el­in­dí­tott Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram­mal kap­cso­lat­ban. Egy in­du­ló ku­ta­tás váz­la­tá­ul szol­gá­ló cik­ként, be­mu­tat­ja a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram főbb jel­lem­ző­it, vizs­gál­ja annak hazai és eu­ró­pai te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­kák­hoz való kap­cso­ló­dá­si pont­ja­it, fi­nan­szí­ro­zá­si le­he­tő­sé­ge­it. A ta­nul­mány a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram új vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsim­ként tör­té­nő ér­tel­me­zé­sé­vel is fog­lal­ko­zik. A szer­ző vé­le­mé­nye sze­rint olyan je­len­tős vá­ros­fej­lesz­té­si prog­ram­ról van szó, mely már in­du­ló sza­ka­szá­ban tu­do­má­nyos vizs­gá­ló­dás alap­ja­it ké­pez­he­ti.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) kódok: N94, O18, P25, R51, R58
Kulcs­sza­vak: Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram, vá­ros­fej­lesz­tés, vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsim, vá­ros­re­ha­bi­li­tá­ció fi­nan­szí­ro­zá­sa, me­gyei jogú vá­ro­sok

Costs of the Mo­dern Ci­ti­es Prog­ramme Analy­sis

Sum­ma­ry

The aim of this paper is to ask sci­en­ti­fic quest­ions in re­la­ti­on to the Mo­dern Ci­ti­es Prog­ramme, la­un­ched by the Hun­ga­ri­an Govern­ment in 2015. It pro­vi­des a fra­me­work for new re­se­arch and out­li­nes the most im­por­tant cha­rac­te­r­is­tics of the Mo­dern Ci­ti­es Prog­ramme, such as con­nec­ti­on points to the Euro­pe­an and Hun­ga­ri­an re­gi­o­nal de­ve­lop­ment po­li­ci­es and the fi­nan­cial pos­si­bi­li­ti­es. The Mo­dern Ci­ti­es Prog­ramme is in­terp­re­ted as a new urban de­ve­lop­ment re­gime. This sig­ni­fi­cant urban de­ve­lop­ment prog­ramme could be analy­sed in the fra­me­work of sci­en­ti­fic re­se­arch even in this start­ing phase.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) codes: N94, O18, P25, R51, R58
Key­words: Mo­dern Ci­ti­es Prog­ramme, urban de­ve­lop­ment, urban de­ve­lop­ment re­gime, fi­nance of urban re­ha­bi­li­ta­ti­on, city with county rights

Be­ve­ze­tés

Jelen ta­nul­mány a kor­mány által 2015-ben el­in­dí­tott Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram elem­zé­si le­he­tő­sé­ge­i­vel fog­lal­ko­zik. Sokan bi­zo­nyá­ra úgy gon­dol­ják, hogy egy ilyen friss, a 23 vá­ros­nak épp­hogy csak a vé­gé­re érő prog­ram ese­té­ben még nem telt el ele­gen­dő idő tu­do­má­nyo­san meg­ala­po­zott vizs­gá­la­tok le­foly­ta­tá­sá­hoz. Vé­le­mé­nyem sze­rint ugyan­ak­kor a prog­ram szám­ta­lan új­sze­rű eleme kí­nál­ja magát a tu­do­má­nyos vizs­gá­ló­dás­ra. A cikk első ré­szé­ben rész­le­te­i­ben vizs­gál­ja a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram eu­ró­pai uniós és hazai vá­ros­fej­lesz­té­si po­li­ti­kák­hoz való kap­cso­ló­dá­sá­nak le­he­tő­sé­gét. A je­len­le­gi, a vá­ros­fej­lesz­tést a te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­kák hom­lok­te­ré­be he­lye­ző idő­szak­ban ér­de­mes lehet meg­vizs­gál­ni egy sok ezer mil­li­árd fo­rin­tos vá­ros­fej­lesz­té­si prog­ram vá­ros­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­ra gya­ko­rolt ha­tá­sa­it, s per­sze a for­dí­tott re­lá­ció is rej­te­get iz­gal­ma­kat. A má­so­dik rész be­mu­tat­ja a prog­ram fi­nan­szí­ro­zá­sá­nak ed­di­gi fo­lya­ma­tát s annak ak­tu­á­lis kér­dé­se­it mind nem­zet­gaz­da­sá­gi, mind pedig ön­kor­mány­za­ti szin­ten. Az írás vé­ge­ze­tül né­hány gon­do­lat ere­jé­ig azzal a kér­dés­sel fog­lal­ko­zik, vajon a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram te­kint­he­tő-e új vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsim­nek? A ta­nul­mány nem tit­kolt célja, hogy tu­do­má­nyos dis­kur­zus tár­gyá­vá tegye a prog­ra­mot, és váz­lat­ként szol­gál­jon egy ké­sőb­bi, össze­tett ku­ta­tá­si prog­ram­hoz.

A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram

Orbán Vik­tor mi­nisz­ter­el­nök 2015 már­ci­u­sá­ban Sop­ron­ban hir­det­te meg a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ra­mot. A kor­mány­fő ki­emel­te: mivel a vidék fej­lő­dé­sé­nek kul­csa a me­gyei jogú vá­ro­sok fej­lesz­té­se, szán­dé­ká­ban áll mind a 23 ilyen vi­dé­ki köz­pont­tal fej­lesz­té­si meg­ál­la­po­dást kötni. A so­ro­zat 2017 má­ju­sá­ban, Hód­me­ző­vá­sár­he­lyen zá­rult, a Mi­nisz­ter­el­nök­ség összeg­zé­se sze­rint a me­gyei jogú vá­ro­sok össze­sen 3400 mil­li­árd fo­rint­nyi fej­lesz­té­si for­rás­ra szá­mít­hat­nak a jö­vő­ben. Ek­ko­ra hord­ere­jű vá­ros­fej­lesz­té­si prog­ram ese­té­ben – noha meg­va­ló­su­lá­sá­nak végső idő­pont­ját egy­elő­re nem tud­hat­juk – ér­de­mes tu­do­má­nyos kér­dés­fel­ve­tés­sel élni, hi­szen a re­gi­o­ná­lis tu­do­má­nyok te­rü­le­tén az el­múlt évek­ben nem ta­lál­koz­hat­tunk ilyen vo­lu­me­nű és rend­sze­re­zett­sé­gű te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si tö­rek­vés­sel. Az aláb­bi­ak­ban né­hány olyan ku­ta­tá­si kér­dést fej­tek ki, mely alap­já­ul szol­gál­hat egy ké­sőb­bi, Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram­mal kap­cso­la­tos tu­do­má­nyos ku­ta­tás­nak.

A me­gyei jogú vá­ro­sok­kal kö­tött meg­ál­la­po­dá­sok pre­am­bu­lu­ma egy­sé­ges, a kö­vet­ke­ző­kép­pen szól: „A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram ke­re­té­ben a ma­gyar kor­mány meg­ál­la­po­dást köt a 23 me­gyei jogú vá­ro­sunk­kal. A meg­ál­la­po­dá­sok célja, hogy ezek a büsz­ke vá­ro­sok a 21. szá­zad nyer­te­sei, a ma­gyar vidék fej­lő­dé­sé­nek zász­lós­ha­jói le­gye­nek, és a jö­vő­ben a leg­mo­der­nebb és a leg­si­ke­re­sebb eu­ró­pai vá­ro­sok közé tar­toz­za­nak. Ne­künk, ma­gya­rok­nak a mo­dern város a ma­gyar vá­rost je­len­ti, amit a ma­gyar tem­pe­ra­men­tum és ész­já­rás ala­kít. Ott­ho­nos és csa­lá­di­as kö­zös­sé­get, biz­ton­sá­gos kör­nye­ze­tet, ahol van mun­ka­le­he­tő­ség, ja­vul­nak az élet­kö­rül­mé­nyek, ahol min­den meg­ta­lál­ha­tó, el­ér­he­tő hely­ben, ahol meg­be­csült em­ber­nek érez­zük ma­gun­kat, ahol szé­pül­nek az utcák, a terek, az épü­le­tek, ahol pe­zseg az élet. Meg­te­remt­jük annak le­he­tő­sé­gét, hogy olyan ma­gyar vá­ro­so­kat épít­sünk, ahol az ott lakók sze­ret­nek élni, a maguk igé­nyei sze­rint ren­dez­he­tik be az éle­tü­ket, és a vá­ro­suk ebben tá­mo­gat­ja, se­gí­ti őket.”

Mo­dern vá­ro­sok az eu­ró­pai és a ma­gyar te­rü­le­ti po­li­ti­ká­ban

Nap­ja­ink vá­ro­si, vá­ros­fej­lesz­té­si fo­lya­ma­ta­i­nak elem­zé­se­kor nem lehet kér­dé­ses az adott té­ma­kör­re vo­nat­ko­zó eu­ró­pai uniós dön­té­sek, tá­mo­ga­tá­si rend­sze­rek vizs­gá­la­ta, hi­szen az eu­ró­pai in­teg­rá­ció maga is je­len­tős ala­kí­tó­ja, for­má­ló­ja az eu­ró­pai tér­fo­lya­ma­tok­nak. Kü­lö­nö­sen fon­tos sze­re­pet ját­szik az EU a nagy­vá­ro­sok fej­lesz­té­sé­ben, to­váb­bá tá­mo­ga­tá­si rend­sze­re­in ke­resz­tül egy eu­ró­pai szin­tű nagy­vá­ro­si­ré­gió-há­ló­zat ki­ala­kí­tá­sá­ban. Eu­ró­pa tör­té­ne­té­ben a vá­ro­sok hosszú év­szá­za­dok óta ki­emel­ke­dő sze­re­pet ját­sza­nak. Kö­zös­ség­szer­ve­ző, gaz­da­sá­gi, kul­tu­rá­lis és tu­do­má­nyos po­ten­ci­ál­juk el­vi­tat­ha­tat­lan ha­tást gya­ko­rolt a kon­ti­nens­re. A vá­ro­sok a ha­la­dás, a fej­lő­dés, az új in­no­vá­ci­ók ki­ala­ku­lá­sá­nak hely­szí­nei hosszú év­szá­za­dok óta. Éppen ezért az Eu­ró­pai Unió ko­hé­zi­ós po­li­ti­ká­já­nak egyik fon­tos eleme a vá­ros­fej­lesz­tés tá­mo­ga­tá­sa. A ren­del­ke­zés­re álló kö­zös­sé­gi for­rá­sok szám­ta­lan módon já­rul­nak hozzá egy-egy met­ro­po­lisz fej­lő­dé­sé­hez, le­gyen szó akár inf­ra­struk­tú­ra-fej­lesz­tés­ről, akár a szel­le­mi javak gya­ra­pí­tá­sá­ról. A vá­ro­sok az Eu­ró­pai Uni­ó­ban is meg­ha­tá­ro­zó sze­rep­pel bír­nak. Mint is­me­re­tes, az EU né­pes­sé­gé­nek 68%-a él nagy­vá­ro­si ré­gi­ó­ban, é s ezek a te­rü­le­tek adják az EU GDP-jé­nek 67%-át. Mind­azon­ál­tal a vá­ro­so­kat sem hagy­ta érin­tet­le­nül a gaz­da­sá­gi vál­ság, sőt: bi­zo­nyos ele­mei kon­cent­rál­tab­ban, erő­seb­ben je­lent­kez­tek, így pl. a mun­ka­nél­kü­li­ség, a szeg­re­gá­ció és a sze­gény­ség (Eu­ró­pai Bi­zott­ság, 2013).

Az in­teg­rált vá­ros­fej­lesz­tés fo­gal­mát a 2007-es Lip­csei Char­ta ve­zet­te be az Eu­ró­pai Unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­já­ba. Az in­teg­rált vá­ros­fej­lesz­tés alatt a do­ku­men­tum a te­le­pü­lés­fej­lesz­tés során a vá­ros­fej­lesz­tés szem­pont­já­ból fon­tos prob­lé­mák és ér­de­kek egy­ide­jű és mél­tá­nyos módon tör­té­nő fi­gye­lem­be­vé­te­lét érti. A char­ta konk­rét cse­lek­vé­si stra­té­gi­á­kat is ja­va­sol a vá­ro­sok szá­má­ra: ki­vá­ló mi­nő­sé­gű köz­te­rü­le­tek ki­ala­kí­tá­sa és fenn­tar­tá­sa szük­sé­ges annak ér­de­ké­ben, hogy a vá­ro­si la­kos­ság élet­kö­rül­mé­nyei ja­vul­ja­nak, to­váb­bá a te­le­pü­lés vonzó le­gyen az egyes le­te­le­ped­ni kí­vá­nó gaz­da­sá­gi tár­sa­sá­gok szá­má­ra is. Ugyan­ilyen fon­tos a vá­ro­si köz­szol­gál­ta­tá­sok, inf­ra­struk­tu­rá­lis há­ló­za­tok ener­gia­ha­té­kony és kör­nye­zet­ba­rát fej­lesz­té­se s egy kom­pakt te­le­pü­lés­szer­ke­zet ki­ala­kí­tá­sa. Végül a do­ku­men­tum hang­sú­lyoz­za a vá­ro­sok köz­ve­tí­tő, há­ló­zat­épí­tő sze­re­pé­nek fon­tos­sá­gát: mivel a nagy­vá­ro­sok­ban nagy mennyi­sé­gű tudás te­rem­tő­dik, és nagy az in­no­vá­ci­ós po­ten­ci­ál, így azok fon­tos fel­ada­ta az ipar, a vál­lal­ko­zá­sok és a tu­do­mány közti kap­cso­la­tok ki­épí­té­se és fej­lesz­té­se, az érin­tet­tek egy plat­form­ba tö­mö­rí­té­se.¹

Az Eu­ró­pai Unió te­rü­le­ti po­li­ti­ká­ja a 2014–2020-as prog­ra­mo­zá­si idő­szak­ban a vá­ro­sok fej­lesz­té­sét a struk­tu­rá­lis ala­po­kon ke­resz­tül, to­váb­bá új esz­kö­zök be­ve­ze­té­sé­vel is tá­mo­gat­ja. Ilyen új esz­köz­nek szá­mít pl. az in­teg­rált te­rü­le­ti be­ru­há­zás (In­te­gra­ted Ter­ri­to­ri­al In­vestment, ITI) és a kö­zös­ség által irá­nyí­tott helyi fej­lesz­tés (Com­mu­nity­led Local De­ve­lop­ment, CLLD) (Fe­ke­te, 2013), mely utób­bi a hazai gya­kor­lat­ba is át­ke­rült, és el­ső­sor­ban a vá­ro­sok kul­tu­rá­lis inf­ra­struk­tú­ra-fej­lesz­té­si el­kép­ze­lé­se­it tá­mo­gat­ja. Lát­ha­tó, hogy az Eu­ró­pai Unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­ja mind stra­té­gi­ai irá­nyok fel­vá­zo­lá­sá­val, mind pedig anya­gi for­rá­sok­kal se­gí­ti a vá­ro­sok fej­lő­dé­sét, kér­dés, hogy ebben a rend­szer­ben ho­gyan ér­tel­mez­he­tő a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram, annak mi­lyen kap­cso­ló­dá­si pont­jai van­nak az eu­ró­pai te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­hoz?

Az 1990-es évek hazai tér­fo­lya­ma­ta­it vizs­gá­lók sze­rint a vá­ro­sok a rend­szer­vál­tást kö­ve­tő­en sok eset­ben ne­ga­tív ha­tá­sok­kal kel­lett hogy szá­mol­ja­nak. Az „egy nagy­vál­la­lat, egy város” elv, a szo­ci­a­lis­ta be­ren­dez­ke­dés és a pi­ac­gaz­da­ság­ra tör­té­nő át­té­rés sok ne­héz­sé­get oko­zott a vá­ro­sok­nak, hi­szen az ún. vál­ság­ága­za­tok­hoz kö­tő­dő nagy­vál­la­la­tok (pl. bá­nyá­szat, ne­héz­gép­ipar, tex­til­ipar) meg­szűn­tek, ez­ál­tal 1,5 mil­lió fővel nö­ve­ke­dett a hazai mun­ka­nél­kü­li­ek lét­szá­ma. Mind­ezen vál­sá­gok a te­le­pü­lé­sek né­pes­ség­szá­má­ra is ne­ga­tí­van ha­tot­tak, hi­szen míg a rend­szer­vál­tást meg­elő­ző idő­szak­ban a belső mig­rá­ció fő cél­pont­jai a nagy­vá­ro­sok és Bu­da­pest vol­tak, addig az 1990-es évek­ben a vá­ro­sok­ból való „ki­ván­dor­lás”, a szub­ur­ba­ni­zá­ció je­len­sé­ge volt jel­lem­ző. Rá­adá­sul az 1990-es évek­ben ko­moly za­va­rok tá­mad­tak a te­rü­let­fej­lesz­tés­ben érin­tett sze­rep­lők együtt­mű­kö­dé­sé­ben és ér­dek­ér­vé­nye­sí­té­si me­cha­niz­mu­sa­i­ban, mely je­len­ség­nek gyak­ran a vá­ro­sok vol­tak a kár­val­lott­jai (Rech­ni­tzer–Smahó, 2011). Fon­tos és re­le­váns kér­dés, hogy a rend­szer­vál­to­zást kö­ve­tő hazai te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ka fej­lő­dé­si pá­lyá­já­ban hol he­lyez­he­tő el a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram, ér­tel­mez­he­tő-e egy szer­ves fej­lő­dés fon­tos ál­lo­má­sá­nak?

A nyu­gat-eu­ró­pai nagy­vá­ro­si fej­lő­dé­si pá­lyák elem­zé­se szin­tén je­len­tős sze­le­tét ké­pez­te a rend­szer­vál­tást kö­ve­tő idő­szak re­gi­o­ná­lis tu­do­má­nyi vizs­gá­ló­dá­sa­i­nak. Enye­di szin­te­ti­zá­ló cik­ké­ben a si­ke­res vá­ro­sok tíz kri­té­ri­u­mát ne­vez­te meg. Abból in­dult ki, hogy a mai vá­ros­ver­seny­be nem­zet­kö­zi szin­ten sok­kal több te­le­pü­lés kap­cso­ló­dott be a ko­ráb­bi idő­sza­kok­hoz ké­pest, mely ver­sen­gés cél­ját min­dig is a na­gyobb ha­ta­lom, il­let­ve a na­gyobb gaz­da­sá­gi elő­nyök ki­ak­ná­zá­sa je­len­tet­te. A glo­bá­lis vi­lág­gaz­da­ság­ban, kü­lö­nö­sen az Eu­ró­pai Uni­ó­ban a vá­ro­sok ver­sen­ge­nek a nem­zet­kö­zi tőke cél­pon­ti stá­tu­szá­ért, vagy­is hogy minél na­gyobb mennyi­sé­gű tőke le­te­le­pe­dé­sét tud­ják biz­to­sí­ta­ni, to­váb­bá azt hosszú távon ké­pe­sek le­gye­nek meg­tar­ta­ni. To­váb­bi fon­tos elem, hogy a hely­ben meg­ter­melt gaz­da­sá­gi erőt hely­ben fek­tes­sék be, és annak elő­nyei meg­mu­tat­koz­za­nak a vá­ro­si pol­gár­ság jó­lé­tén, to­váb­bá a vá­ros­ké­pen is. Mivel si­ke­res Ma­gyar­or­szág el­ső­sor­ban a vá­ro­si si­ke­rek­kel, azok nö­vek­vő mér­té­ké­vel ér­he­tő el, így a hazai te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ka fó­ku­szát ér­de­mes a vá­ro­sok­ra irá­nyí­ta­ni (Enye­di, 1997).

A 2. táb­lá­zat­ban összeg­zett si­ke­res­sé­gi té­nye­ző­ket is­mer­ve adja magát a kér­dés, hogy vajon az Enye­di-fé­le meg­ha­tá­ro­zás sze­rin­ti si­ke­res vá­ro­sok ki­ala­kí­tá­sát mely te­rü­le­tek­re fó­kusz­ál­va, mi­lyen módon se­gít­he­ti a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram? E prog­ram cél­rend­sze­re, az ígért tá­mo­ga­tá­sok fó­ku­sza egy­be­esik-e a si­ker­fak­to­rok­kal? Mind­ezt rész­le­tes elem­zést kö­ve­tő­en vá­la­szol­hat­juk meg, ám is­mer­ve a meg­kö­tött meg­ál­la­po­dá­sok tar­tal­mát, annyit biz­to­san meg­ál­la­pít­ha­tunk, hogy az azok­ban sze­rep­lő fej­lesz­té­sek ref­lek­tál­nak a helyi gaz­da­ság fej­lesz­té­sé­re és a vá­ros­kép ala­kí­tá­sá­ra is, me­lyek az Enye­di-de­fi­ní­ció fon­tos moz­ga­tó­ru­gói.

A ké­z­ez­res évek­re a te­rü­le­ti ter­ve­zés ha­zánk­ban is kö­vet­te az eu­ró­pai tren­de­ket, s egyre fon­to­sabb sze­re­pet szánt a vá­ro­sok­nak. Az or­szá­gos te­rü­let­fej­lesz­té­si do­ku­men­tu­mok­ban a bu­da­pes­ti met­ro­po­lisz­tér­ség ki­ala­kí­tá­sa mel­lett egyre in­kább elő­tér­be ke­rül­tek a re­gi­o­ná­lis köz­pon­tok és a kö­ze­pes mé­re­tű vá­ro­sok, azok tér­ség- és gaz­da­ság­szer­ve­ző te­vé­keny­sé­gé­nek tá­mo­ga­tá­sa. Rech­ni­tzer – az eu­ró­pai hely­zet­re, kü­lö­nös te­kin­tet­tel az 1960-as, 1970-es évek fran­cia vá­ros­fej­lesz­té­si gya­kor­la­tá­ra fi­gye­lem­mel – 2007-ben aján­lá­so­kat fo­gal­ma­zott meg a hazai vá­ros­fej­lesz­tés­sel kap­cso­lat­ban. Ezek kö­zött ki­emelt sze­re­pet ját­szik a vá­ro­sok tu­da­tos fej­lesz­té­sé­re, a re­gi­o­ná­lis köz­pon­tok (Győr, Deb­re­cen, Sze­ged, Pécs, Mis­kolc, Veszp­rém-Szé­kes­fe­hér­vár) és a kö­ze­pes vá­ro­sok vá­ros­re­ha­bi­li­tá­ci­ó­já­ra, köz­le­ke­dés­fej­lesz­té­sé­re, in­téz­mé­nyi fel­ada­ta­ik meg­erő­sí­té­sé­re irá­nyu­ló aján­lás (Rech­ni­tzer, 2007). Ér­zé­sem sze­rint ezek a szeg­men­sek sok vá­ros­sal meg­kö­tött Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram-meg­ál­la­po­dás­ban sze­re­pel­nek, me­lye­ket szin­tén ér­de­mes ilyen szem­szög­ből gór­cső alá venni. Ugyan­csak adja magát a kér­dés, hogy vajon a re­gi­o­ná­lis köz­pon­to­kon túli „kö­zép­vá­ro­si rend­szert” le­fe­di-e a me­gyei jogú vá­ro­sok köre? Ki­je­lent­he­tő-e, hogy ma Ma­gyar­or­szág Bu­da­pes­ten kí­vü­li je­len­tős vá­ro­sai egy­ben me­gyei jogú vá­ro­sok? Nem ma­radt-e ki eset­leg olyan je­len­tős la­kos­ság­szá­mú, tér­ség­szer­ve­ző, gaz­da­sá­gi­lag fon­tos erő­köz­pont, mely va­la­mi­lyen (ad­mi­niszt­ra­tív) ok miatt nem kapta meg a me­gyei jogú város rang­ját, de a hazai és az eu­ró­pai tér­fo­lya­ma­tok­hoz il­lesz­ke­dő, je­len­tős in­teg­rá­ló sze­re­pe van?

A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram fi­nan­szí­ro­zá­sa

A 3400 mil­li­árd fo­rin­tos prog­ram már ön­ma­gá­ban in­du­kál­ja a kér­dést: vajon mi­kor­ra és mi­lyen for­rás­ból lesz le­he­tő­ség annak meg­va­ló­sí­tá­sá­ra? Az or­szág költ­ség­ve­té­sé­nek mint­egy egy­ha­to­dát ki­te­vő összeg ér­te­lem­sze­rű­en nem egy esz­ten­dő alatt kerül el­köl­tés­re. Mégis ér­de­mes meg­vizs­gál­ni, hogy az or­szág költ­ség­ve­té­se szem­pont­já­ból – kü­lö­nös te­kin­tet­tel a fej­lesz­té­si elő­irány­za­tok­ra – mi­lyen ha­tás­sal van a prog­ram?

Amennyi­ben rö­vi­den vé­gig­sza­la­dunk a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram fi­nan­szí­ro­zá­sá­nak ed­di­gi ál­lo­má­sa­in, lát­ha­tó, hogy a vá­ro­sok­kal tör­té­nő szer­ző­dés­kö­té­sek fo­lya­mán a fi­nan­szí­ro­zá­si konst­ruk­ció di­na­mi­ku­san vál­to­zott. Ma­gyar­or­szág 2016. évi költ­ség­ve­té­se a Mi­nisz­ter­el­nök­ség elő­irány­za­tai kö­zött öt­ven­mil­li­árd fo­rint for­rást biz­to­sí­tott a prog­ram­ban sze­rep­lő fej­lesz­té­sek meg­va­ló­sí­tá­sá­hoz.² A kor­mány 2015-ben 13 me­gyei jogú város – Sop­ron, Eger, Za­la­eger­szeg, Mis­kolc, Pécs, Deb­re­cen, Szé­kes­fe­hér­vár, Szol­nok, Nagy­ka­ni­zsa, Érd, Ka­pos­vár, Nyír­egy­há­za és Szom­bat­hely – ön­kor­mány­za­tá­val kö­tött együtt­mű­kö­dé­si meg­ál­la­po­dást, me­lye­ket az 1038/2016-os (II. 10.) kor­mány­ha­tá­ro­zat 2016 feb­ru­ár­já­ban összeg­zett, és elő­ír­ta a kor­mány tag­ja­i­nak, hogy kezd­je­nek hozzá a meg­ál­la­po­dá­sok­ban fog­lalt be­ru­há­zá­sok meg­va­ló­sí­tá­sá­hoz. Pénz­ügyi for­rás­ként a 2016. évi költ­ség­ve­té­si ke­re­tet je­löl­te meg a kor­mány­ha­tá­ro­zat, to­váb­bá fel­kér­te az il­le­té­kes tár­cák ve­ze­tő­it, hogy ter­vez­zék meg a prog­ram 2017. évi for­rás­igé­nyét, a 2017-es köz­pon­ti költ­ség­ve­tés meg­fe­le­lő elő­ké­szí­té­se ér­de­ké­ben.³

2016 jú­li­u­sá­ban ugyan­ak­kor nap­vi­lá­got lá­tott az 1418/2016. (VII. 29.) kor­mány­ha­tá­ro­zat, amely a fej­lesz­té­sek el­sőd­le­ges for­rá­sa­ként az eu­ró­pai uniós tá­mo­ga­tá­si rend­sze­re­ket je­löl­te meg. E sze­rint a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram azon fej­lesz­té­se­it, me­lyek el­szá­mol­ha­tók va­la­me­lyik ope­ra­tív prog­ram­ban, ki­zá­ró­lag ilyen, eu­ró­pai uniós ala­pok­ból tör­té­nő for­rá­sok be­vo­ná­sá­val szük­sé­ges meg­va­ló­sí­ta­ni. A fej­lesz­tés eu­ró­pai uniós fi­nan­szí­roz­ha­tó­sá­gát az érin­tett szak­tár­cák­nak kel­lett „bi­zo­nyí­ta­ni”, a me­gyei jogú vá­ro­sok­ra pedig ez eset­ben az in­teg­rált te­rü­le­ti prog­ra­mok mó­do­sí­tá­sa várt.⁴ Ez a for­du­lat arra enged kö­vet­kez­tet­ni, hogy az egyre nö­vek­vő ki­adá­si szin­tek fi­nan­szí­roz­ha­tó­sá­gát a kor­mány eu­ró­pai uniós for­rá­sok be­vo­ná­sá­val látta he­lyes­nek biz­to­sí­ta­ni. E szán­dék nyil­ván­va­ló­an ért­he­tő a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés ol­da­lá­ról, az ön­kor­mány­za­tok szá­má­ra ugyan­ak­kor ne­héz­sé­get okoz(ott) ennek ke­ze­lé­se. A me­gyei jogú vá­ro­sok ugyan­is a Te­rü­let- és Te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si Ope­ra­tív Prog­ram­ból (TOP) elő­irány­zott de­di­kált ke­re­te­i­ket a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram kez­de­té­ig már fel­osz­tot­ták az ún. in­teg­rált te­rü­le­ti prog­ra­mok­ban. A mi­nisz­ter­el­nö­ki vizit na­pi­rend­jén nyil­ván­va­ló­an nem vagy csak kis­mér­ték­ben sze­re­pel­tet­ték a biz­tos­nak vélt TOP-os fej­lesz­té­se­i­ket, hi­szen azok­ra biz­ton szá­mít­hat­tak. A fenti kor­mány­ha­tá­ro­zat tehát sok eset­ben az addig elő­ké­szí­tett pro­jek­tek he­lyé­be emel­te (volna) a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram­hoz kap­cso­ló­dó fej­lesz­té­se­ket. Az igaz­ság­hoz per­sze hoz­zá­tar­to­zik, hogy a mi­nisz­ter­el­nö­ki be­je­len­té­se­ken szám­ta­lan eset­ben el­hang­zott a nagy hord­ere­jű köz­úti fej­lesz­té­sek­kel kap­cso­la­to­san, hogy azok az In­teg­rált Köz­le­ke­dés­fej­lesz­té­si Ope­ra­tív Prog­ram­ból (IKOP) ke­rül­nek majd fi­nan­szí­ro­zás­ra, így pl. a ha­tá­rig tartó gyors­for­gal­mi kap­cso­la­tok biz­to­sí­tá­sa ese­tén nem okoz­ha­tott meg­le­pe­tést a kor­mány­ha­tá­ro­zat.

Annál in­kább szí­vük­höz kap­tak né­há­nyan az 1422/2016. (VII. 29.) kor­mány­ha­tá­ro­zat lát­tán, mely szám­ta­lan, ko­ráb­ban Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram ke­re­te­in belül meg­kö­tött meg­ál­la­po­dás­ból tö­rölt, il­let­ve mó­do­sí­tott több je­len­tős, ál­ta­lá­ban köz­út­fej­lesz­tés­sel kap­cso­la­tos in­téz­ke­dést. Így pél­dá­ul a Nagy­ka­ni­zsát dél­ről el­ke­rü­lő út ese­té­ben a meg­va­ló­sí­tás he­lyett elő­ké­szí­tés sze­re­pelt a mó­do­sí­tott ver­zi­ó­ban, Veszp­rém ese­té­ben tö­röl­ték a 8-as út fej­lesz­té­sét, míg Kecs­ke­mét ese­té­ben vissza­von­ták az 52. számú főút négy­sá­vo­sí­tá­sá­nak ígé­re­tét.⁵ To­váb­bi mély­fú­rá­sok szük­sé­ge­sek ezen in­téz­ke­dé­sek mo­ti­vá­ci­ó­i­nak fel­tá­rá­sá­ra, to­váb­bá annak meg­íté­lé­sé­re, hogy a kor­mány ilyen irá­nyú vissza­ko­zá­sa vég­le­ges­nek te­kint­he­tő-e.

Nyil­ván­va­ló­an a kor­mány is érez­te az eu­ró­pai fi­nan­szí­ro­zást elő­tér­be he­lye­ző dön­té­sé­vel kap­cso­la­tos ön­kor­mány­za­ti ne­héz­sé­ge­ket, így 2016 ok­tó­be­ré­ben az 1562/2016. (X. 13.) kor­mány­ha­tá­ro­zat­ban 12 me­gyei jogú város TOP-ke­re­té­nek össze­sen közel 38 mil­li­árd fo­rint­tal tör­té­nő meg­eme­lé­sé­ről dön­tött, míg az érin­tett me­gyei TOP-ok (Fejér, Veszp­rém, Zala) ke­re­tét össze­sen több mint 5,5 mil­li­árd fo­rint­tal emel­te meg. A kor­mány ezen dön­té­sé­vel sok város je­len­tős több­let­hez ju­tott, töb­bek kö­zött Szek­szárd a meg­lé­vő 6,86 mil­li­árd fo­rint­já­hoz újabb 5 mil­li­ár­dot, Za­la­eger­szeg a 11,2 mil­li­árd­hoz 5,6 mil­li­ár­dot, míg Sop­ron a 10,81 mil­li­árd­hoz to­váb­bi 4,26 mil­li­árd fo­rin­tot ka­pott. A spe­ci­á­lis hely­zet­ben lévő⁶ Érd Me­gyei Jogú Város 14,32 mil­li­árd fo­rin­tos összeg­nek örül­he­tett.⁷ Vé­le­mé­nyem sze­rint ezen in­téz­ke­dé­sé­vel a kor­mány egy­szer­re tudta csök­ken­te­ni a prog­ram köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­re ne­he­ze­dő nyo­má­sát, más­részt vi­szont nem vagy csak mér­sé­kel­ten ál­lí­tot­ta vá­lasz­tás elé a me­gyei jogú vá­ro­so­kat „TOP-os” és „MVP-s” fej­lesz­té­se­ik ese­té­ben. A ku­ta­tás során ér­de­mes lenne akár vá­ro­son­ként meg­vizs­gál­ni, hogy a prog­ram­ban el­hang­zott ígé­re­tek közül mi­lyen arány­ban ke­rül­tek TOP-os fi­nan­szí­ro­zá­si ke­ret­be az egyes fej­lesz­té­sek, s vajon vol­tak-e, és ha igen, mi­lyen arány­ban olyan ko­ráb­bi el­kép­ze­lé­sek, me­lyek meg­va­ló­sí­tá­sa meg­hi­ú­sult.

2017-ben Ma­gyar­or­szág köz­pon­ti költ­ség­ve­té­sé­nek mi­nisz­ter­el­nök­sé­gi fe­je­ze­te a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram soron 152 mil­li­árd fo­rint­nyi for­rást sze­re­pel­te­tett,⁸ míg a ta­nul­mány meg­írá­sá­nak idő­pont­já­ban már el­fo­ga­dott, de még a Ma­gyar Köz­löny­ben ki nem hir­de­tett 2018. évi köz­pon­ti költ­ség­ve­tés 150 mil­li­árd fo­rin­tot irány­zott elő a fej­lesz­té­sek­re (Ma­gyar­or­szág Kor­má­nya, 2017).

A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram nem­zet­gaz­da­ság­ra, köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­re gya­ko­rolt ha­tá­sá­nak vizs­gá­la­ta mel­lett per­sze ér­de­mes annak az egyes te­le­pü­lé­sek­re gya­ko­rolt pénz­ügyi ha­tá­sa­it is ele­mez­ni, vagy­is azt, hol is he­lyez­ked­nek el a me­gyei jogú vá­ro­sok fi­nan­szí­ro­zá­si rend­sze­re­i­ben a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram tá­mo­ga­tá­si össze­gei. A 2010 utáni idő­szak­ban az ön­kor­mány­za­ti fel­adat­el­lá­tás át­struk­tu­rá­lá­sá­val, to­váb­bá egyéb kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek­kel⁹ a me­gyei jogú vá­ro­sok költ­ség­ve­té­sét szám­ta­lan irá­nyú vál­to­zás érin­tet­te. Ilyen in­téz­ke­dés volt töb­bek kö­zött az adó­erő-ké­pes­ség mi­at­ti el­vo­nás meg­szün­te­té­se, az ön­kor­mány­za­ti adós­ság­ál­lo­mány ál­la­mi át­vé­te­le (Lent­ner, 2014), a re­zsi­csök­ken­tés ön­kor­mány­za­ti cégek pénz­ügyi hely­ze­té­re gya­ko­rolt ha­tá­sa, az is­ko­lák szak­mai irá­nyí­tá­sá­nak, fenn­tar­tá­sá­nak, majd mű­köd­te­té­sé­nek ál­la­mi át­vé­te­le, és az ezzel kap­cso­la­tos szo­li­da­ri­tá­si hoz­zá­já­ru­lás be­ve­ze­té­se,¹⁰ a TOP vá­ros­fej­lesz­tés­re de­di­kált elő­irány­za­tai.¹¹ Fenti in­téz­ke­dé­sek vizs­gá­la­ta vé­le­mé­nyem sze­rint te­le­pü­lé­si szin­ten lenne in­do­kolt, hi­szen az egyes in­téz­ke­dé­sek kü­lön­bö­ző mér­ték­ben érin­tet­ték az egyes te­le­pü­lé­se­ket, és hogy pénz­ügyi­leg jól vagy rosszab­bul jár­tak-e, az sok fak­tor­tól függ: az adó­be­vé­te­lek mér­té­ke, az ok­ta­tás­ra for­dí­tott költ­sé­gek, ön­kor­mány­za­ti cégek tar­ta­lé­kai.

A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram mint új vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsim?

A Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram ke­re­té­ben be­je­len­tett fej­lesz­té­sek cso­por­tok­ba so­ro­lá­sá­val meg­ha­tá­roz­ha­tó­vá válik a me­gyei jogú vá­ro­sok fej­lesz­té­si te­rü­le­te­i­nek jö­vő­be­li irá­nya: az egyes meg­ál­la­po­dá­sok­ban fog­lal­tak jel­lem­ző­en az út­há­ló­zat-fej­lesz­tés, a vá­ros­re­ha­bi­li­tá­ció, a gaz­da­sá­gi inf­ra­struk­tú­ra fej­lesz­té­se, to­váb­bá az egész­ség­ügyi, kul­tu­rá­lis, ok­ta­tá­si, sport-, il­let­ve tu­do­má­nyos in­téz­mény­rend­szer fej­lesz­té­se ka­te­gó­ri­á­já­ba so­rol­ha­tó.

Szin­tén iz­gal­mas össze­ha­son­lí­tás­ra nyújt le­he­tő­sé­get a hazai vá­ros­fej­lesz­tés-po­li­ti­ka szem­szö­gé­ből és ko­ráb­bi prog­ram­ja­i­val (pl. Pó­lus-prog­ram, ré­gi­ós köz­pon­tok fej­lesz­té­se) össze­vet­ve ele­mez­ni a be­je­len­tett fej­lesz­té­se­ket, meg­vizs­gál­ni a ko­ráb­bi súly­pon­tok­hoz ké­pest ke­let­ke­ző eset­le­ges el­to­ló­dá­so­kat, to­váb­bá ha­son­ló össze­ve­tés vál­hat in­do­kol­ha­tó­vá pl. az or­szá­gos te­rü­let­fej­lesz­té­si cél­ki­tű­zé­sek­kel: mennyi­ben se­gí­ti azok meg­va­ló­su­lá­sát a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram? Per­sze szin­tén jó elem­zé­si szem­pont lehet az egyes kor­sza­kok­ban (pl. Hor­thy-kor­szak­ban, ta­nács­rend­szer ide­jén stb.) ta­pasz­talt vá­ros­fej­lesz­té­si po­li­ti­kák­kal való össze­ha­son­lí­tás is.

Tu­do­má­nyo­san meg­ala­po­zott kér­dés­fel­ve­tés­nek tűnik, hogy vajon je­lent-e új vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsi­met a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram? Az elem­zé­sek­kel fény de­rül­het egy új tí­pu­sú nagy­vá­ros-fej­lesz­té­si rend­szer­re, mely olyan att­ri­bú­tu­mok­kal ren­del­ke­zik, mely ko­ráb­ban nem volt jel­lem­ző. A prog­ra­mot is­mer­ve lá­tunk olyan jel­lem­ző­ket, me­lyek így egy­ben nem fel­tét­le­nül vol­tak irány­adók az el­múlt idő­szak vá­ros­fej­lesz­té­si be­avat­ko­zá­sa­i­ra. Két­ség­te­le­nül ilyen a but­tom-up meg­kö­ze­lí­tés, mely egy­ér­tel­mű­en a vá­ro­sok által fel­ve­tett igé­nyek­re tör­té­nő re­a­gá­lást je­len­ti, to­váb­bá a sze­mé­lyes mi­nisz­ter­el­nö­ki je­len­lét erő­sí­tet­te a kor­mány­zat és a vi­dé­ki köz­pon­tok kap­cso­la­tát és fon­tos­sá­gá­nak de­monst­rá­lá­sát. Szin­tén ér­de­mes ki­emel­ni a prog­ram rend­sze­re­zett­sé­gét, szisz­te­ma­ti­kus­sá­gát, az egyes vá­ro­sok ese­té­ben ha­son­ló me­cha­niz­mu­sok al­kal­ma­zá­sát, to­váb­bá azt, hogy az el­len­zé­ki ve­ze­té­sű vá­ro­sok (Sal­gó­tar­ján, Sze­ged) is je­len­tős (gya­kor­la­ti­lag a töb­bi­e­ké­vel azo­nos mér­té­kű) fej­lesz­té­si for­rá­sok­hoz jut­hat­nak. A 23 me­gyei jogú város ilyen jel­le­gű „pri­vi­le­gi­zá­lá­sa” ugyan­csak nem ti­pi­kus je­len­sé­ge a ma­gyar fej­lesz­tés­po­li­ti­ká­nak, mely meg­ál­la­pí­tás per­sze in­du­kál­ja a kér­dést, hogy egy ilyen prog­ram­nak mi­lyen köz­vet­len, il­let­ve köz­ve­tett ha­tá­sai le­het­nek az adott vá­ro­so­kon túl­me­nő­en a kör­nye­ző te­le­pü­lé­sek­re, vagy­is a vá­ro­si ré­gi­ó­ra, il­le­tő­leg nem­zet­kö­zi re­lá­ci­ó­ik­ra (pl. Győr–Du­na­szer­da­hely, Mis­kolc–Kassa gyors köz­le­ke­dé­si kap­cso­la­ta)?

Összeg­zés

A ta­nul­mány a kor­mány által 2015-ben út­já­ra in­dí­tott Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram elem­zé­si le­he­tő­sé­ge­it vizs­gál­ta, három cso­port­ba so­rol­va a tu­do­má­nyos kér­dé­se­ket. El­ső­ként a prog­ram eu­ró­pai uniós, il­let­ve hazai te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­hoz való kap­cso­ló­dá­si pont­ja­it ér­de­mes ele­mez­ni. Ahhoz, hogy a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram vá­ros­fej­lesz­tés­ben be­töl­tött sze­re­pét meg­ítél­hes­sük, szük­sé­ges, hogy meg­vizs­gál­juk annak he­lyét az eu­ró­pai, il­let­ve a hazai te­rü­let­fej­lesz­té­si fo­lya­ma­tok­ban, to­váb­bá a kap­cso­ló­dó szak­iro­da­lom kri­té­ri­um­rend­sze­re­i­nek is alá­ves­sük (lásd pl. Enye­di György si­ke­res város kri­té­ri­u­mai). A má­so­dik kér­dés­cso­port a prog­ram fi­nan­szí­ro­zá­sá­val/fi­nan­szí­roz­ha­tó­sá­gá­val fog­lal­ko­zik, annak nem­zet­gaz­da­sá­gi, to­váb­bá egyes konk­rét ön­kor­mány­za­ti szint­re gya­ko­rolt ha­tá­sá­val. A 3400 mil­li­ár­dos fej­lesz­té­si cso­mag pénz­ügyi fi­nan­szí­ro­zá­sa a kez­de­tek­től fo­lya­ma­to­san vál­to­zott, és for­rá­sá­ul a hazai költ­ség­ve­tés, il­let­ve az egyes ope­ra­tív prog­ra­mo­kon ke­resz­tül tör­té­nő eu­ró­pai uniós tá­mo­ga­tás szol­gál. Vé­ge­ze­tül a har­ma­dik cso­port ér­tel­mé­ben ér­de­mes olyan komp­lex vizs­gá­la­to­kat is el­vé­gez­ni, me­lyek a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ra­mot mint le­het­sé­ges új vá­ros­fej­lesz­té­si re­zsi­met vizs­gál­ják az első két kér­dés­cso­port ered­mé­nye­i­nek is­me­re­té­ben. A tu­do­má­nyos kér­dé­sek­re meg­fe­le­lő mód­szer­tan (adat­gyűj­tés és -elem­zés, do­ku­men­tum­elem­zés, mély­in­ter­júk stb.) al­kal­ma­zá­sá­val nyer­he­tünk vá­laszt.

Ter­ve­ink sze­rint a Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram­mal kap­cso­la­tos, jelen cikk­ben vá­zolt ku­ta­tás a 2017 szep­tem­be­ré­ben meg­ala­ku­ló, a Szé­che­nyi Ist­ván Egye­tem tu­dás­bá­zi­sá­ra építő Beth­len Ist­ván Ku­ta­tó­köz­pont ke­re­té­ben va­ló­sul meg.