Pol­gá­ri Szem­le, 13. évf., 4–6. szám, 2017, 111–123., DOI: 10.24307/psz.2017.1209

Össze­fog­la­lás

Nap­ja­ink re­gi­o­ná­lis tu­do­má­nyi ku­ta­tá­sa­i­ban re­ne­szán­szu­kat élik a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­kal kap­cso­la­tos vizs­gá­ló­dá­sok. Jogos ez a fo­ko­zott ér­dek­lő­dés, hi­szen Eu­ró­pá­ban a nagy­vá­ro­si tér­sé­gek je­len­tik a gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dés leg­fon­to­sabb te­rü­le­ti egy­sé­ge­it. A ta­nul­mány­ban ezen nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­gát vizs­gá­lom eu­ró­pai di­men­zi­ó­ban. Ma a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók mű­kö­dé­sé­nek leg­főbb moz­ga­tó­ru­gó­ja a gaz­da­ság­fej­lesz­tés, s az Eu­ró­pai Unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­ja több je­len­tős do­ku­men­tum­ban de­fi­ni­ál­ta a fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tést, mely­nek meg­va­ló­su­lá­sát pl. az in­teg­rált te­rü­le­ti be­ru­há­zás­sal vagy a kö­zös­ség által irá­nyí­tott helyi fej­lesz­tés­sel is se­gí­ti. Ma­gyar­or­szá­gon 2010 után szám­ta­lan kor­mány­za­ti in­téz­ke­dés se­gí­tet­te a nagy­vá­ro­sok po­zí­ci­ó­i­nak erő­sö­dé­sét, il­let­ve a város és vidék együtt­mű­kö­dé­sét. Összes­sé­gé­ben el­mond­ha­tó, hogy a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók eu­ró­pai és hazai di­men­zi­ó­ját át­te­kint­ve, a fenn­tart­ha­tó­ság fő zá­lo­gát a kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek ha­tás­me­cha­niz­mu­sai, az ál­la­mi szub­ven­ci­ók, a helyi szint el­hi­va­tott­sá­ga és az eu­ró­pai uniós tá­mo­ga­tá­sok je­len­tik.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) kódok: F63, Q56, O18, R51
Kulcs­sza­vak: fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés, nagy­vá­ro­si ré­gi­ók, me­gyei jogú város, gaz­da­ság­fej­lesz­tés, kor­mány­zás

Sus­ta­i­na­bi­lity of the Ope­ra­ti­on of Met­ro­po­li­tan Re­gions in the EU

Sum­ma­ry

Re­se­arch tar­ge­ting met­ro­po­li­tan re­gions is very po­pu­lar in cur­rent re­gi­o­nal stu­di­es re­se­arch prog­ram­mes. This in­te­rest is jus­ti­fi­ab­le, be­ca­u­se met­ro­po­li­tan re­gions are the most im­por­tant ter­ri­to­ri­al areas of Euro­pe­an eco­no­mic growth. The aim of this paper is to analy­se the sus­ta­i­na­bi­lity of these met­ro­po­li­tan re­gions in the Euro­pe­an di­men­si­on. No­wa­days, the most im­por­tant mo­ti­va­ti­on for the ope­ra­ti­on of met­ro­po­li­tan re­gions is eco­no­mic de­ve­lop­ment. Many im­por­tant do­cu­ments of the Euro­pe­an Union’s re­gi­o­nal po­li­cy de­fi­ned sus­ta­in­ab­le urban de­ve­lop­ment and it is sup­port­ing it with new tools like in­te­gra­ted ter­ri­to­ri­al in­vestment and com­mu­nity-led local de­ve­lop­ment. Many of the Hun­ga­ri­an govern­ment’s de­ci­sions have strengt­he­ned the po­sit­ions of Hun­ga­ri­an ci­ti­es and the co-ope­ra­ti­on of ur­ban-rural areas. To sum up, the most im­por­tant cri­te­ria of sus­ta­i­na­bi­lity are: the ef­fects of govern­men­tal de­ci­sions, the fi­nan­cial sup­port of the state, wil­ling­ness on the local level and the fi­nan­cial sup­port of the Euro­pe­an Union.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) codes: F63, Q56, O18, R51
Key­words: sus­ta­in­ab­le urban de­ve­lop­ment, met­ro­po­li­tan re­gions, city with county rights, eco­no­mic de­ve­lop­ment, gover­nance

Be­ve­ze­tés

Egy nagy­vá­ro­si régió vizs­gá­la­tát szám­ta­lan di­men­zió fi­gye­lem­be­vé­te­lé­vel vé­gez­het­jük el, kezd­ve a nagy­vá­ro­si régió fo­gal­má­nak ér­tel­me­zé­sé­től, a város és tér­sé­ge együtt­mű­kö­dé­si rend­sze­re­in és az egyes te­le­pü­lé­sek fel­adat­meg­osz­tá­sán ke­resz­tül egé­szen a gaz­da­sá­gi kor­mány­zá­sig. Vá­lasszunk bár­mi­lyen vizs­gá­la­ti fó­kuszt, a fenn­tart­ha­tó­ság min­dig is kü­lö­nös hang­súllyal esik latba, hi­szen a ku­ta­tó kí­ván­csi arra, vajon ho­gyan ma­rad­hat tar­tós a je­len­le­gi hely­zet vagy éppen a vá­gyott ál­la­pot, mi­lyen té­nye­zők be­fo­lyá­sol­ják annak fenn­ma­ra­dá­sát.

A ta­nul­mány­ban eu­ró­pai di­men­zi­ó­ban vizs­gá­lom a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak kér­dé­se­it. Vi­szony­lag friss te­rü­let­ről van szó, hi­szen a mai ér­te­lem­ben vett – a gaz­da­ság­fej­lesz­té­si fó­kuszt kö­zép­pont­ba he­lye­ző – nagy­vá­ro­si ré­gi­ók, mint látni fog­juk, csak az 1990-es évek­től szár­maz­tat­ha­tók, Ke­let-Kö­zép-Eu­ró­pá­ban pedig még fris­seb­bek az ilyen irá­nyú tren­dek. A ta­nul­mány­ban fel­vá­zo­lom a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­hoz kap­cso­ló­dó leg­fon­to­sabb el­mé­le­ti meg­ál­la­pí­tá­so­kat, to­váb­bá azok fej­lő­dés­tör­té­ne­tét az 1950-es évek­től nap­ja­in­kig, tá­masz­kod­va a hazai és nem­zet­kö­zi szak­iro­da­lom­ra és a kap­cso­ló­dó nem­zet­kö­zi szer­ve­ze­tek do­ku­men­tu­ma­i­ra. Ezt kö­ve­tő­en az eu­ró­pai di­men­zió vizs­gá­la­ta kö­vet­ke­zik: egy­fe­lől az eu­ró­pai in­teg­rá­ció te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­já­nak leg­fon­to­sabb vo­nat­ko­zó do­ku­men­tu­ma­i­nak elem­zé­sé­vel kí­vá­nom meg­ad­ni a fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés fő att­ri­bú­tu­ma­it, más­fe­lől pedig a 2014–2020-as fej­lesz­té­si idő­szak új esz­kö­ze­i­nek be­mu­ta­tá­sá­val meg­adom azok pénz­ügyi hát­te­rét is. Ér­de­mes hang­sú­lyoz­ni, hogy a ta­nul­mány­ban a fenn­tart­ha­tó­sá­got el­ső­sor­ban a pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­ság szem­pont­já­ból kö­ze­lí­tem meg, hi­szen szám­ta­lan ko­ráb­bi ku­ta­tás során ta­pasz­tal­hat­tam, hogy a nagy­vá­ros és tér­sé­ge együtt­mű­kö­dé­sé­nek zá­lo­ga a ki­szá­mít­ha­tó pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­ság, mely a ré­gi­ók mű­köd­te­té­sé­re és fej­lesz­té­sé­re irá­nyul. A ta­nul­mány végén hazai ki­te­kin­tés­ben vizs­gá­lom a kér­dést, kü­lö­nös te­kin­tet­tel a me­gyei jogú vá­ro­sok­ra, azon belül is Győr vá­ro­sá­ra. Ennek ke­re­té­ben külön hang­súlyt fek­te­tek az el­múlt idő­szak kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­se­i­re, azok hazai nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­ra gya­ko­rolt ha­tá­sa­i­ra, to­váb­bá a hazai fel­hasz­ná­lá­sú eu­ró­pai uniós for­rá­sok tér­ség­szer­ve­ző sze­re­pé­re is uta­lást te­szek.

A ta­nul­mány célja tehát, hogy ál­ta­lá­nos át­te­kin­tést nyújt­son a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak alap­ja­i­ról, s annak né­hány em­pi­ri­kus vo­ná­sát is fel­vil­lant­sa hazai pél­dák alap­ján, me­lyek­hez kap­cso­lód­va né­hány új ku­ta­tá­si irány ki­je­lö­lé­sét is meg­kí­sér­lem.

A nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak fej­lő­dés­tör­té­ne­te

A nagy­vá­ro­si régió, annak kor­mány­zá­si kér­dé­sei az 1990-es évek­től újra a re­gi­o­ná­lis tu­do­mány fó­kusz­pont­já­ba ke­rül­tek, több szer­ző sze­rint pedig nap­ja­ink­ban is tart a nagy­vá­ro­si kor­mány­zás akkor kez­dő­dött re­ne­szán­sza (vö. Lefèvre, 1998; Pálné, 2008). A vá­ro­sok fo­lya­ma­tos te­rü­le­ti ter­jesz­ke­dé­se, az in­fo­kom­mu­ni­ká­ci­ós tech­no­ló­gi­ák fej­lő­dé­se, a jó­lé­ti állam ku­dar­ca, to­váb­bá az eu­ró­pai in­teg­rá­ció és a glo­ba­li­zá­ció fo­ko­za­tos erő­sö­dé­se abban az irány­ban ha­tot­tak, hogy új te­rü­le­ti sze­rep­lők­re van szük­ség, me­lyek a mé­ret­ha­té­kony­ság ki­ak­ná­zá­sá­val ké­pe­sek na­gyobb te­rü­le­ti egy­sé­ge­ket gaz­da­sá­gi szem­pont­ból is si­ke­re­sen igaz­gat­ni, kor­má­nyoz­ni (Lefèvre, 1998). Az el­múlt évek ku­ta­tá­sai szám­ta­lan nagy­vá­ro­si ré­gi­ót vizs­gál­tak eu­ró­pai di­men­zi­ó­ban, így pl. több új ku­ta­tá­si ered­mény szü­le­tett a fran­cia (Ba­lázs, 2014), a sváj­ci (Som­lyódy­né, 2014), a szlo­vák (Szé­kely, 2014) vagy éppen a német (Fe­ke­te, 2014) nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­kal kap­cso­lat­ban.

Míg a város és von­zás­kör­ze­te együtt­mű­kö­dé­se a 19. szá­zad vé­gé­től köz­igaz­ga­tá­si-szer­ve­zé­si és te­rü­le­ti ter­ve­zé­si kér­dés­nek szá­mí­tott, addig nap­ja­ink­ban a vá­ros­tér­sé­gi szin­tű együtt­mű­kö­dés ko­moly ha­tást tud gya­ko­rol­ni a nem­zet­gaz­da­ság ki­bo­csá­tá­sá­ra is. Mind­eh­hez szük­sé­ges, hogy a nagy­vá­ro­si kor­mány­zás struk­tú­rái ki­épül­je­nek, s erre az ön­szer­ve­ző­dő part­ner­sé­gi há­ló­za­tok mel­lett az ál­la­mi sze­rep­vál­la­lás léte, il­let­ve mi­ként­je is je­len­tős ha­tás­sal bír. Az eu­ró­pai vá­ros­ver­seny­ben el­ér­he­tő siker le­het­sé­ges zá­lo­ga a jól szer­ve­zett, gaz­da­sá­gi­lag pros­pe­rá­ló nagy­vá­ro­si régió(k) mű­kö­dé­se (Som­lyódy­né, 2011).

A nagy­vá­ros és tér­sé­ge komp­lex fej­lesz­té­se az egyes or­szá­gok fej­lesz­tés­po­li­ti­ká­i­ban el­té­rő hang­súllyal és el­té­rő idő­pont­ban je­lent meg. A nö­ve­ke­dé­si pó­lu­sok vagy nö­ve­ke­dé­si cent­ru­mok el­mé­le­te sze­rint a gaz­da­ság ter­mé­sze­tes fej­lő­dé­se kon­cent­rál­tan kez­dő­dik meg a tér bi­zo­nyos pont­ja­in, s amennyi­ben meg­fe­le­lő fel­té­te­lek áll­nak ren­del­ke­zés­re, úgy mű­kö­dé­se a kör­nye­ző tér­sé­gek­re is ha­tást gya­ko­rol. A nö­ve­ke­dé­si pólus ugyan­ak­kor mes­ter­sé­ge­sen, ál­la­mi be­avat­ko­zás­sal is lét­re­hoz­ha­tó, vagy­is az ál­la­mi be­avat­ko­zás az inf­ra­struk­tú­ra meg­te­rem­té­sé­vel és az adott gaz­da­sá­gi te­vé­keny­ség te­rü­le­ti és vál­la­la­ti kon­cent­rá­ci­ó­já­nak erő­sí­té­sé­vel ilyen cent­ru­mo­kat hoz­hat létre. Szin­tén fon­tos esz­kö­zei a fej­lesz­tés­po­li­ti­ká­nak az ipar­ági kör­ze­tek, me­lyek att­ri­bú­tu­mai: jól kö­rül­ha­tá­rol­ha­tó föld­raj­zi tér, a tér­ben kon­cent­rá­ló­dó és be­ágya­zó­dó vál­la­la­tok, ki­emelt ter­me­lé­si te­vé­keny­ség. Fa­ra­gó és Lux ta­nul­má­nyuk­ban a fenti ka­te­gó­ri­ák mai al­kal­maz­ha­tó­sá­gá­nak vizs­gá­la­ta­kor arra a kö­vet­kez­te­tés­re jut­nak, hogy a poszt­szo­ci­a­lis­ta tér­sé­gek­ben a siker a be­te­le­pült nagy­vál­la­la­tok te­rü­le­ti be­ágya­zá­sa és há­ló­za­ti in­teg­rá­ci­ó­ja révén ér­he­tő el, mely az ipar­ági kör­ze­tek ki­ala­ku­lá­sát vagy ki­ala­kí­tá­sát, egy­ben erős fej­lesz­té­si pó­lu­so­kat fel­té­te­lez (Fa­ra­gó–Lux, 2014). Mind­ezt azért tar­tom szük­sé­ges­nek hang­sú­lyoz­ni, mert a hazai lép­ték­kel nagy­vá­ros­nak ne­vez­he­tő te­le­pü­lé­sek ilyen irá­nyú fej­lő­dé­se sok eset­ben va­la­mi­lyen ipari kon­cent­rá­ció révén ala­kult ki.

A vá­ros­ré­gi­ók kor­mány­zá­si mód­sze­re­i­nek és in­téz­mé­nye­sí­té­sé­nek tör­té­ne­tét négy pe­ri­ó­dus­ra oszt­hat­juk. Míg a 19. szá­zad vé­gé­től 1945-ig tartó idő­szak­ban Nyu­gat-Eu­ró­pá­ban gya­ko­ri­vá vált, hogy az egyes köz­pon­ti sze­rep­pel bíró vá­ro­sok be­ke­be­lez­ték az addig kü­lön­ál­ló kül­vá­ro­sa­i­kat és gyár­vá­ro­sa­i­kat, addig az 1950-től az 1970-es évek vé­gé­ig tartó má­so­dik idő­szak­ban az ál­la­mi szint által lét­re­ho­zott, il­let­ve ösz­tön­zött nagy­vá­ro­si igaz­ga­tá­si rend­sze­rek jöt­tek létre. Az állam pénz­ügyi ösz­tön­zők­kel vagy ad­mi­niszt­ra­tív elő­írá­sok­kal „men­to­rál­ta” a nagy­vá­ro­si igaz­ga­tá­si szer­ve­ze­tek ki­ala­kí­tá­sát. Ezek ál­ta­lá­ban „spe­ci­á­lis” igaz­ga­tá­si ka­rak­te­rű szer­ve­ze­tek vol­tak, gyak­ran több száz fős hi­va­ta­li ap­pa­rá­tus­sal. Az 1980-as éve­ket le­fe­dő har­ma­dik sza­kasz kez­de­té­re vi­lá­gos­sá vált, hogy a nagy tech­nok­ra­ta szer­ve­ze­tek hi­te­lü­ket vesz­tet­ték: idő­köz­ben az új­ra­el­osz­tó re­gi­o­ná­lis po­li­ti­kai mo­dellt fel­vál­tot­ta ugyan­is az en­do­gén gaz­da­ság­fej­lesz­té­si kon­cep­ció, to­váb­bá fo­lya­ma­tos belső prob­lé­mák­kal és le­gi­ti­má­ci­ós prob­lé­mák­kal küz­döt­tek a szer­ve­ze­tek. A har­ma­dik sza­kasz je­len­tő­sé­ge – annak át­me­ne­ti­sé­ge el­le­né­re – abban rej­lik, hogy a köz­igaz­ga­tás moz­gás­te­ré­nek ki­tá­gu­lá­sá­val a nagy­vá­ro­sok in­ten­zív kap­cso­lat­épí­tés­be kezd­tek a gaz­da­sá­gi és a civil szfé­ra sze­rep­lő­i­vel, ami­nek fon­tos sze­re­pe van nap­ja­ink nagy­vá­ro­si kor­mány­zá­si mo­dell­je­i­ben is.

Nap­ja­ink­ban a ne­gye­dik pe­ri­ó­dust éljük, mely­nek jel­lem­ző­je a nagy­vá­ro­si kor­mány­zás újabb hul­lá­ma, mely meg­ha­lad­ta a ko­ráb­bi köz­igaz­ga­tá­si-te­rü­le­ti ter­ve­zé­si szem­pon­to­kat, s mint a gaz­da­ság­fej­lesz­té­si po­li­ti­ka me­cha­niz­mu­sa lé­pett szín­re. A ko­ráb­ban konf­lik­tu­so­kat okozó fel­fo­gás, mi­sze­rint a vá­ros­ré­gi­ók­nak fel­tét­le­nül egy köz­igaz­ga­tá­si egy­ség­gé kel­le­ne vál­ni­uk, meg­szűnt: a kor­mány­zá­si prob­lé­má­kat in­for­má­lis part­ner­sé­ge­ken ke­resz­tül kí­ván­ják fel­ol­da­ni, s el­sőd­le­ges cél a gaz­da­ság­fej­lesz­tés ösz­tön­zé­se és a ko­ope­rá­ció az egyes szfé­rák kö­zött az új re­gi­o­na­liz­mus és a poszt­for­diz­mus el­mé­le­ti ta­la­ján. Nap­ja­ink kor­mány­zá­si gya­kor­la­ta ugyan­ak­kor azt is mu­tat­ja, hogy a kü­lön­fé­le kor­sza­kok­ban al­kal­ma­zott meg­ol­dá­sok, irá­nyí­tá­si struk­tú­rák gyak­ran egy­más mel­lett lé­tez­nek ma is. Bár­mennyi­re is ön­kén­tes­sé­gen ala­pul a je­len­le­gi rend­szer, az ál­la­mi po­li­ti­kák egy része to­vább­ra is al­kal­maz kü­lön­fé­le ösz­tön­ző­ket a nagy­vá­ro­si tér­sé­gek kor­mány­zá­sá­nak be­fo­lyá­so­lá­sá­ra (Som­lyódy­né, 2011). A vá­ros­ré­gi­ók kor­mány­zá­sá­nak fej­lő­dé­sét se­gí­ti nap­ja­ink­ban az EU re­gi­o­ná­lis po­li­ti­ká­ja, to­váb­bá a köz­igaz­ga­tás­ban zajló re­gi­o­na­li­zá­lá­si és de­cent­ra­li­zá­ci­ós¹ fo­lya­mat is (Som­lyódy­né, 2008). Szin­tén fon­tos meg­je­gyez­ni, hogy a tu­do­má­nyos dis­kur­zus­ban egyre erő­söd­nek azok a han­gok, mi­sze­rint az in­for­má­lis part­ner­sé­gek for­ma­li­zá­lód­ni kezd­tek, újra elő­tér­be ke­rül­nek a szer­ve­ze­ti me­cha­niz­mu­sok, me­lyek kö­zép­pont­já­ban nap­ja­ink­ban a helyi ön­kor­mány­za­tok áll­nak.

A MET­REX² össze­sí­té­se sze­rint há­rom­fé­le nagy­vá­ro­si kor­mány­zá­si mo­dellt azo­no­sít­ha­tunk. Az „át­fo­gó/szé­les körű mo­dell” (comp­re­hen­sive) lé­nye­ge, hogy a nagy­vá­ro­si régió élén köz­vet­le­nül vá­lasz­tott tes­tü­let áll, mely szé­les körű kom­pe­ten­ci­ák­kal ren­del­ke­zik a nagy­vá­ro­si régió igaz­ga­tá­si struk­tú­rá­i­ra nézve, pl. tár­sa­dal­mi, gaz­da­sá­gi, inf­ra­struk­tu­rá­lis, kör­nye­ze­ti és te­rü­le­ti ter­ve­zé­si te­rü­le­te­ken. Az „át­fo­gó/szé­les körű mo­dell” meg­va­ló­sí­tá­sa a leg­ne­he­zebb, hi­szen a helyi igaz­ga­tá­si struk­tú­rák át­szer­ve­zé­sét ez a meg­ol­dás kö­ve­te­li meg leg­in­kább. A „mag­mo­dell” (core po­wers) ese­té­ben a régió élén egy vá­lasz­tott vagy de­le­gál­tak­ból álló tes­tü­let felel bi­zo­nyos té­ma­kö­rök ér­vé­nye­sí­té­sé­ért és vég­re­haj­tá­sá­ért, így pl. a stra­té­gi­ai ter­ve­zé­sért, a kulcs­te­rü­le­tek elő­moz­dí­tá­sá­ért. Ebben a mo­dell­ben a részt­ve­vők ál­ta­lá­ban a te­rü­le­ti ter­ve­zést, köz­le­ke­dést, gaz­da­sá­gi és kör­nye­ze­ti kér­dé­se­ket, to­váb­bá a vá­ro­si terek ala­kí­tá­sát tart­ják fon­tos­nak. Az „ügy­nök­sé­gi mo­dell” (agency) lé­nye­ge, hogy a nagy­vá­ro­si ré­gi­ó­hoz kap­cso­ló­dó dön­tés­ho­zók el­fo­gad­nak egy közös stra­té­gi­át, mely­nek vég­re­haj­tá­sá­ra ügy­nök­sé­get hoz­nak létre, mely­nek leg­fon­to­sabb célja a stra­té­gi­ai do­ku­men­tu­mok­ban fog­lal­tak vég­re­haj­tá­sa. A do­ku­men­tum fel­hív­ja a fi­gyel­met arra, hogy bár­mely mo­dell ki­vá­lasz­tá­sa ese­té­ben szem előtt kell tar­ta­ni a kö­vet­ke­ző szem­pon­to­kat:

Fen­ti­ek alap­ján a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­ga té­ma­kö­ré­ben az aláb­bi di­men­zi­ó­kat ér­de­mes hang­sú­lyoz­ni: pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­ság, helyi po­li­ti­kai ér­de­kek har­mo­ni­zá­ci­ó­ja (kü­lö­nös te­kin­tet­tel a gaz­da­ság­fej­lesz­tés­re), ál­la­mi be­avat­ko­zá­sok irá­nyai. Eze­ken túl per­sze szám­ta­lan olyan elem is meg­je­le­nik, mely a fenn­tart­ha­tó­ság szem­pont­já­ból kulcs­fon­tos­sá­gú (ezek közül is kü­lö­nö­sen ki­eme­len­dő a kör­nye­zet­vé-de­lem), ám ahogy a be­ve­ze­tő­ben em­lí­tet­tem, a ta­nul­mány­ban el­ső­sor­ban a pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­ság­ra he­lye­zem a hang­súlyt.

Az eu­ró­pai unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­já­nak ha­tá­sai

A nagy­vá­ro­si régió, a funk­ci­o­ná­lis vá­ros­ré­gió fo­gal­ma az 1990-es évek­ben ke­rült a te­rü­let­fej­lesz­tés kö­zép­pont­já­ba, s ebben nagy sze­re­pe volt az Eu­ró­pai Unió egyes szer­ve­i­vel kap­cso­la­tos kü­lön­fé­le do­ku­men­tu­mok­nak. A város és tér­sé­ge prob­le­ma­ti­ká­já­nak elő­tér­be ke­rü­lé­sé­vel a fo­ga­lom s a hozzá kap­cso­ló­dó to­váb­bi meg­ha­tá­ro­zá­sok fo­lya­ma­to­san ala­kul­tak, el­mond­ha­tó, hogy az Eu­ró­pai Unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­ja for­mál­ta, ala­kí­tot­ta az el­múlt évek­ben a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók ki­ala­ku­lá­sát, mű­kö­dé­sét, te­vé­keny­sé­gét, egy­ál­ta­lán a fo­gal­mi meg­ha­tá­ro­zá­sát. Mint látni fog­juk, az egyes do­ku­men­tu­mok nagy hang­súlyt fek­tet­nek a fenn­tart­ha­tó­ság kér­dé­sé­re is.

Az Aal­bor­gi Char­tát a Fenn­tart­ha­tó Vá­ro­sok Eu­ró­pai Kon­fe­ren­ci­á­já­nak tag­jai fo­gad­ták el 1994-ben, s az első fon­tos lé­pés­nek te­kint­he­tő az Eu­ró­pai Unió fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tést elő­tér­be he­lye­ző te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­já­nak ki­ala­kí­tá­sa felé. A char­ta le­szö­ge­zi, hogy az eu­ró­pai vá­ro­sok – mint a föld­rész tár­sa­dal­mi, gaz­da­sá­gi, kul­tu­rá­lis éle­té­nek köz­pont­jai – el kell hogy moz­dul­ja­nak a fenn­tart­ha­tó struk­tú­rák ki­épí­té­se felé, vagy­is tenni kell a fenn­tart­ha­tó vá­ro­si gaz­da­sá­gi, tár­sa­dal­mi, köz­le­ke­dé­si, kör­nye­ze­ti rend­sze­rek ki­ala­kí­tá­sá­ért. A do­ku­men­tum a kör­nye­ze­ti ár­tal­mak mér­sék­lé­sét kí­ván­ja a leg­erő­tel­je­seb­ben elő­moz­dí­ta­ni, vagy­is a lét­re­jöt­tét alap­ve­tő­en kör­nye­zet­vé­del­mi szem­pon­tok mo­ti­vál­ták (Fenn­tart­ha­tó Vá­ro­sok Eu­ró­pai Kon­fe­ren­ci­á­ja, 1994).

Az Eu­ró­pai Te­rü­let­fej­lesz­té­si Pers­pek­tí­va (ESDP), az eu­ró­pai te­rü­let­fej­lesz­tés­sel fog­lal­ko­zó mi­nisz­te­rek 1999-es do­ku­men­tu­ma je­len­tős sze­re­pet ját­szott a nagy­vá­ro­si régió fo­gal­má­nak eu­ró­pai uniós ke­re­tek­ben tör­té­nő meg­je­le­né­sé­hez. A do­ku­men­tum sze­rint a nagy­vá­ro­si régió lét­re­ho­zá­sá­hoz a város és a vi­dé­ki te­rü­le­tek együtt­mű­kö­dé­se szük­sé­ges. A kon­cep­ció irány­mu­ta­tá­so­kat ad a fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés­re vo­nat­ko­zó­an is. A vá­ro­sok nö­ve­ke­dé­sé­nek kor­lá­to­zá­sá­val, az elő­vá­ro­si funk­ci­ók bő­ví­té­sé­vel el­ke­rül­he­tő a vá­ro­sok túl nagy­ra nö­ve­ke­dé­se, a túl­épí­tett­ség, ami­hez a város és kör­nye­ze­te aktív együtt­mű­kö­dé­sé­re van szük­ség. A tár­sa­dal­mi cso­por­tok szeg­re­gá­ci­ó­tól való meg­óvá­sa, a vá­ro­si szol­gál­ta­tó funk­ci­ók­hoz való hoz­zá­fé­rés biz­to­sí­tá­sa szin­tén je­len­tős sze­rep­pel bír a vá­ro­sok fenn­tart­ha­tó­sá­gá­ra nézve. Ide­so­rol­ha­tó a le­pusz­tult vá­ros­ré­szek re­ha­bi­li­tá­ci­ó­ja, a mi­nő­sé­gi és pol­gár­ba­rát áron el­ér­he­tő lak­ha­tás és a meg­fe­le­lő egész­ség­ügyi és ok­ta­tá­si szol­gál­ta­tá­sok biz­to­sí­tá­sa. Szin­tén a fenn­tart­ha­tó fej­lesz­tést szol­gál­ja, amennyi­ben a te­le­pü­lé­sek a ren­del­ke­zés­re álló erő­for­rá­so­kat kör­nye­zet­ba­rát módon hasz­nál­ják fel, s tö­re­ked­nek azok meg­őr­zé­sé­re is, pl. a le­ve­gő-, ta­laj-, víz­szennye­zés csök­ken­té­sé­vel, meg­fe­le­lő hul­la­dék­gaz­dál­ko­dás­sal stb. A vá­ro­sok fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak egyik fon­tos szeg­men­se el­ér­he­tő­sé­gük biz­to­sí­tá­sa, mely­hez az út­há­ló­zat fej­lesz­té­se, to­váb­bá a kö­zös­sé­gi köz­le­ke­dés há­ló­za­tá­nak bő­ví­té­se tar­to­zik. Mind­emel­lett a kon­cep­ció ki­eme­li a ter­mé­sze­ti és a kul­tu­rá­lis örök­ség meg­őr­zé­sé­nek fon­tos­sá­gát is.

A 2005-ös bris­to­li meg­ál­la­po­dás leg­főbb cél­ki­tű­zé­se a fenn­tart­ha­tó kö­zös­sé­gek ki­épí­té­se Eu­ró­pá­ban. A meg­ál­la­po­dás az aláb­bi­ak­ban fo­gal­maz­za meg a fenn­tart­ha­tó kö­zös­sé­gek kri­té­ri­u­ma­it: aktív, be­fo­ga­dó, biz­ton­sá­gos; jól mű­kö­dő; jó el­ér­he­tő­sé­gek­kel ren­del­ke­ző; jó szol­gál­ta­tá­so­kat nyúj­tó; kör­nye­ze­té­re ér­zé­keny; vi­rág­zó; jól ter­ve­zett és épí­tett; min­den­ki szá­má­ra esély­egyen­lő­sé­get biz­to­sí­tó. A meg­ál­la­po­dás rög­zí­ti, hogy a vá­ro­sok kulcs­fon­tos­sá­gú sze­re­pet ját­sza­nak a fenn­tart­ha­tó kö­zös­sé­gek ki­ala­ku­lá­sá­ban, hi­szen az erős kul­tu­rá­lis iden­ti­tá­sú, si­ke­res vá­ro­sok a ha­tá­ra­i­kon át­nyú­ló ha­tás­sal ren­del­kez­nek, re­gi­o­ná­lis, nem­ze­ti és nem­zet­kö­zi szin­ten egy­aránt (Of­fi­ce of the De­puty Prime Mi­nis­ter, 2005).

Lát­ha­tó, hogy az EU te­rü­let­fej­lesz­té­si do­ku­men­tu­mai közül több is ki­emel­ten fog­lal­ko­zik a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak kér­dé­sé­vel, azt egy­más­tól el­té­rő módon ér­tel­me­zi, s a do­ku­men­tu­mok vizs­gá­la­tán ke­resz­tül nyo­mon kö­vet­he­tő az EU ezzel kap­cso­la­tos po­li­ti­ka­te­rü­le­té­nek fej­lő­dé­se is. Már a vá­ro­si di­men­zi­ót egyik el­ső­ként hang­sú­lyo­zó Aal­bor­gi Char­ta is je­len­tős sze­re­pet szán a fenn­tart­ha­tó­ság kér­dé­sé­nek. A do­ku­men­tu­mok­ból ki­ol­vas­ha­tó, hogy egy nagy­vá­ros si­ke­res­sé­ge nagy­ban múlik azon, hogy az egyes funk­ci­ó­kat ho­gyan tudja a kör­nye­ze­té­ben fekvő te­le­pü­lé­sek­kel meg­oszt­va, velük együtt gya­ko­rol­ni, s ho­gyan le­het­sé­ges a köl­csö­nös elő­nyök ki­ak­ná­zá­sa.

Az eu­ró­pai unió pénz­ügyi tá­mo­ga­tá­sai a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók ese­té­ben

A 2014 és 2020 kö­zöt­ti prog­ra­mo­zá­si idő­szak tá­mo­ga­tá­si rend­sze­ré­nek fő cél­ki­tű­zé­se, hogy Eu­ró­pa gaz­da­sá­ga újra a fenn­tart­ha­tó nö­ve­ke­dés út­já­ra lép­jen, és ebben nagy sze­rep hárul a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­ra, mint a kon­ti­nens gaz­da­sá­gá­nak mo­tor­ja­i­ra is. Az in­teg­rált fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés kon­cep­ci­ó­ja sze­rint a vá­ros­fej­lesz­tés terén si­ke­re­ket in­teg­rált meg­kö­ze­lí­tés al­kal­ma­zá­sá­val lehet el­ér­ni, mivel a vá­ro­si prob­lé­mák egyes szeg­men­sei (kör­nye­ze­ti, gaz­da­sá­gi, tár­sa­dal­mi, ok­ta­tá­si) egy­más­hoz szo­ro­san kap­cso­lód­nak. Így a vá­ro­sok fi­zi­kai meg­újí­tá­sá­hoz hozzá kell kap­csol­ni az ok­ta­tást, a gaz­da­sá­gi fej­lő­dést, a tár­sa­dal­mi be­fo­ga­dást és a kör­nye­zet­vé­del­met se­gí­tő in­téz­ke­dé­se­ket is. Mind­ezek si­ke­res vég­re­haj­tá­sá­hoz ter­mé­sze­te­sen fon­tos a helyi la­ko­sok, a civil tár­sa­da­lom és a helyi gaz­da­sá­gi élet sze­rep­lő­i­nek a be­vo­ná­sa.

A je­len­le­gi eu­ró­pai uniós pénz­ügyi cik­lus­ban a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók tá­mo­ga­tá­sá­nak fon­tos for­rá­sa az Eu­ró­pai Re­gi­o­ná­lis Fej­lesz­té­si Alap (ERFA). Az ERFA külön tá­mo­ga­tott te­rü­let­ként ne­ve­sí­ti a fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tést, mely cél­ki­tű­zés­re a ren­del­ke­zés­re álló for­rá­sok 5%-át al­lo­kál­ja. 2014-től az in­teg­rált fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés fon­tos új esz­kö­ze az in­teg­rált te­rü­le­ti be­ru­há­zás (ITB).³ Az ITB célja, hogy egy tér­ség szá­má­ra olyan in­téz­ke­dés­cso­ma­got biz­to­sít­son, mely­nek fi­nan­szí­ro­zá­sa a kü­lön­bö­ző ope­ra­tív prog­ra­mok­ból össze­han­golt, előre ter­vez­he­tő módon tör­té­nik. Vagy­is az ITB a te­rü­le­ti stra­té­gi­ák ér­vény­re jut­ta­tá­sa, a te­ma­ti­kus cél­ki­tű­zé­sek és azok föld­raj­zi ve­tü­le­tei ér­vé­nye­sí­té­se ér­de­ké­ben mű­kö­dik és biz­to­sít ha­té­kony me­cha­niz­must. Az ITB ke­re­té­ben le­he­tő­ség nyí­lik az egy vagy több ope­ra­tív prog­ram pri­o­ri­tá­si ten­ge­lye­i­ből szár­ma­zó tá­mo­ga­tá­sok össze­kap­cso­lá­sá­ra és azok több­di­men­zi­ós és ága­za­to­kat át­fo­gó be­avat­ko­zá­sok­ra való fel­hasz­ná­lá­sá­ra. A meg­va­ló­sí­tan­dó in­téz­ke­dés­cso­mag fi­nan­szí­ro­zá­sa az ERFA, az ESZA és a Ko­hé­zi­ós Alap be­vo­ná­sá­val va­ló­sul­hat meg, ugyan­ak­kor nem kö­te­le­ző mind­egyik alap be­vo­ná­sa.

A 2014–2020-as idő­szak másik fon­tos új­don­sá­ga a kö­zös­ség által irá­nyí­tott helyi fej-lesz­tés (CLLD)⁴ kon­cep­ci­ó­ja. A CLLD lé­nye­ge, hogy vá­ro­si, vá­ros­tér­sé­gi szin­ten a helyi köz- és ma­gán­szfé­ra sze­rep­lő­it tö­mö­rí­tő ak­ció­cso­por­to­kat hoz­za­nak létre, me­lyek be­von­ják a vál­lal­ko­zó­kat, ér­dek­kép­vi­se­le­ti szö­vet­sé­ge­ket, tár­sa­dal­mi cso­por­to­kat (pl. ki­sebb­sé­gek, if­jú­ság), civil szer­ve­ze­te­ket stb. A dön­tés­ho­za­tal­ban a civil szer­ve­ze­te­ket és a ma­gán­szek­tort kép­vi­se­lő part­ne­rek­nek leg­alább 50%-os sza­va­za­ti aránnyal kell ren­del­kez­ni­ük, s to­váb­bi fon­tos kri­té­ri­um, hogy egyik ér­dek­cso­port sem bir­to­kol­hat a sza­va­za­tok 49%-ánál ma­ga­sabb arányt. A helyi ak­ció­cso­por­tok meg­ala­ku­lá­su­kat kö­ve­tő­en helyi fej­lesz­té­si stra­té­gi­á­kat al­kot­nak, me­lyek tar­tal­maz­zák a te­rü­let­spe­ci­fi­kus helyi igé­nye­ket és le­he­tő­sé­ge­ket, to­váb­bá hang­súlyt fek­tet­nek az in­no­va­tív öt­le­tek­re, a há­ló­zat­épí­tés­re és az együtt­mű­kö­dés­re (Fe­ke­te, 2013).

Né­hány hazai és győri példa

Ha­zánk­ban a város és tér­sé­ge együtt­mű­kö­dé­sét meg­ké­sett fej­lő­dés jel­lem­zi, hi­szen az ilyen irá­nyú fo­lya­ma­tok a rend­szer­vál­tást, to­váb­bá ha­zánk eu­ró­pai uniós csat­la­ko­zá­sát kö­ve­tő­en erő­söd­tek fel. A ma­gyar nagy­vá­ro­sok és von­zás­kör­ze­tük együtt­mű­kö­dé­sé­re az el­múlt idő­szak­ban több ku­ta­tás is irá­nyult, me­lyek igye­kez­tek fel­tár­ni a város és tér­sé­ge együtt­mű­kö­dés le­het­sé­ges mód­ja­it, te­ma­ti­ká­it, szer­ve­ze­ti ke­re­te­it, pl. Győr, Mis­kolc és Pécs ese­té­ben (Som­lyódy­né, 2012). Ko­ráb­bi – te­le­pü­lés­szer­ke­zet­tel fog­lal­ko­zó – ku­ta­tá­sok ered­mé­nye, hogy hazai vi­szony­lat­ban, a fő­vá­rost le­szá­mít­va, va­ló­di agg­lo­me­rá­ci­ó­val gya­kor­la­ti­lag csak Győr vá­ro­sa ren­del­ke­zik (Hardi, 2012). Az aláb­bi­ak­ban rö­vi­den is­mer­te­tem a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók­kal kap­cso­la­tos, 2010 utáni kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­se­ket és azok ha­tá­sát, kü­lö­nös te­kin­tet­tel a győri hely­zet­kép­re. A ta­nul­mány­ban több eset­ben is uta­lok a me­gyei jogú vá­ro­sok cso­port­já­ra mint po­ten­ci­á­lis – hazai ér­te­lem­ben vett – nagy­vá­ro­si ré­gi­ók köz­pont­ja­i­ra, tud­ván, hogy köz­tük is je­len­tős mé­ret­be­li és ré­gió­szer­ve­zé­si kü­lönb­sé­gek van­nak.

Az el­múlt idő­szak­ban szám­ta­lan kez­de­mé­nye­zés­sel ta­lál­koz­hat­tunk a na­gyobb me­gyei jogú vá­ro­sok ese­té­ben, me­lyek ki­fe­je­zet­ten a város és kör­ze­te együtt­mű­kö­dé­sé­re irá­nyul­tak, ez­ál­tal te­remt­ve meg bi­zo­nyos szol­gál­ta­tá­sok szín­vo­na­las biz­to­sí­tá­sát. Szin­tén meg­fi­gyel­he­tők olyan kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek, me­lyek ezt a ten­den­ci­át erő­sí­tik.

A 2000-es évek kö­ze­pé­től mű­köd­te­tett több­cé­lú kis­tér­sé­gi tár­su­lá­sok 2011-ig biz­to­sí­tot­ták a város és kör­nye­ze­te in­téz­mé­nye­sí­tett együtt­mű­kö­dé­sét a te­rü­let­fej­lesz­té­si, köz­ok­ta­tá­si, gyer­mek­jó­lé­ti fel­ada­tok terén. Az ál­la­mi és ön­kor­mány­za­ti fel­ada­tok át­struk­tu­rá­ló­dá­sa kö­vet­kez­té­ben (vö. Ma­gyar­or­szág helyi ön­kor­mány­za­ta­i­ról szóló 2011. évi CLXX­XIX. tör­vény) ugyan­ak­kor a több­cé­lú kis­tér­sé­gi tár­su­lá­sok lég­üres térbe ke­rül­tek, fel­adat nél­kül ma­rad­tak. A 2005 óta mű­kö­dő, 2014-ben már 27 te­le­pü­lés­ből álló Győri Több­cé­lú Kis­tér­sé­gi Tár­su­lás a 2011. évi CLXX­XIX. tör­vény ren­del­ke­zé­sei alap­ján fe­lül­vizs­gál­ta tár­su­lá­si meg­ál­la­po­dá­sát, mely a tör­vé­nyi elő­írá­sok­nak meg­fe­le­lő­en már sok­kal ke­ve­sebb, a tár­su­lás ke­re­té­ben el­lá­tan­dó fel­ada­tot tar­tal­ma­zott. Lé­nye­gé­ben a tár­su­lá­si fel­ada­tok közül – az ál­la­mi és ön­kor­mány­za­ti fel­adat­meg­osz­tás vál­to­zá­sa nyo­mán is – ki­ke­rül­tek a köz­ok­ta­tá­si, gyer­mek­jó­lé­ti, kis­tér­sé­gi ügy­in­té­zé­si és közös köz­út­ke­ze­lői fel­ada­tok. Az együtt­mű­kö­dés ez­ál­tal gya­kor­la­ti­lag ki­üre­se­dett, így Győr Me­gyei Jogú Város Köz­gyű­lé­se 2014 jú­ni­u­sá­ban a tár­su­lás­ból való ki­lé­pés mel­lett dön­tött. A jú­ni­u­si elő­ter­jesz­tés szö­ve­gé­ből egy­ér­tel­mű­en ki­de­rül, hogy Győr fenn kí­ván­ja tar­ta­ni az in­téz­mé­nye­sí­tett, több év­ti­ze­des együtt­mű­kö­dé­sét a kör­nye­ző te­le­pü­lé­sek­kel, s ennek el­sőd­le­ges szín­te­re­ként a jö­vő­re nézve az Ar­ra­bo­na EGTC-t je­löl­te meg (GYMJ­VÖK 2014a, 2014b).

Az em­lí­tett EGTC-t a négy ala­pí­tó város (Győr, Mo­son­ma­gyar­óvár, Du­na­szer­da­hely, So­mor­ja) 2010. au­gusz­tus 31-én Győr­ben hozta létre. A győri von­zás­kör­zet te­le­pü­lé­se­it és a Fel­vi­dék egyes ré­sze­it is tö­mö­rí­tő nem­zet­kö­zi együtt­mű­kö­dés fó­ku­sza el­ső­sor­ban a közös gaz­da­ság­fej­lesz­té­si és tu­risz­ti­kai együtt­mű­kö­dé­se­ken nyug­szik, az el­múlt évek­ben szám­ta­lan ilyen té­má­jú pá­lyá­zat ke­rült be­adás­ra. Fenti példa jól mu­tat­ja, hogy noha az állam által fel­adat­ként meg­sza­bott te­vé­keny­sé­gek el­ke­rü­lé­se után a kis­tér­sé­gi tár­su­lás ki­üre­se­dett és gya­kor­la­ti­lag meg­szűnt, Győr az együtt­mű­kö­dést egy másik, ha­tá­ron át­nyú­ló in­téz­mé­nye­sí­tett ko­ope­rá­ci­ós szer­ve­ze­ten ke­resz­tül a gaz­da­ság­fej­lesz­tés irá­nyá­ba moz­dí­tot­ta el, vagy­is a közös köz­szol­gál­ta­tá­sok­ról jelen eset­ben hang­súly­el­to­ló­dás tör­tént a közös gaz­da­ság­ösz­tön­zé­si te­vé­keny­ség irá­nyá­ba, mely fo­lya­mat il­lesz­ke­dik az el­mé­le­ti fel­ve­ze­tés­ben vá­zolt ten­den­ci­ák so­rá­ba.

A me­gye­szék­hely me­gyei jogú vá­ro­sok és a mú­ze­um­mal, il­let­ve könyv­tár­ral ren­del­ke­ző te­le­pü­lé­sek kap­cso­lat­rend­sze­rét erő­sí­tet­te a ko­ráb­ban a me­gyei ön­kor­mány­za­tok által fenn­tar­tott me­gyei könyv­tá­rak és mú­ze­u­mok egyes in­téz­mé­nyei fenn­tar­tá­sá­nak át­adá­sa, to­váb­bá a kap­cso­ló­dó va­gyon in­gye­nes ön­kor­mány­za­ti tu­laj­don­ba adása is (2012. évi CLII. tör­vény a mu­ze­á­lis in­téz­mé­nyek­ről, a nyil­vá­nos könyv­tá­ri el­lá­tás­ról és a köz­mű­ve­lő­dés­ről szóló 1997. évi CXL. tör­vény mó­do­sí­tá­sá­ról). Ez a kor­mány­za­ti in­téz­ke­dés – a fent em­lí­tet­tel el­len­tét­ben – köz­fel­adat-el­lá­tá­si ol­dal­ról erő­sí­tet­te a város és kör­nye­ze­te együtt­mű­kö­dé­sét.

Az ál­la­mi fel­adat­meg­osz­tás mel­lett ér­de­mes egy pil­lan­tást vetni az ál­la­mi fi­nan­szí­ro­zás kér­dé­se­i­re is. A me­gyei jogú vá­ro­sok fi­nan­szí­ro­zá­sá­nak sta­bi­li­tá­sát je­len­tős kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek érin­tet­ték. Az el­múlt idő­szak­ban lát­ha­tó volt, hogy a költ­ség­ve­té­si szek­tor­ban vi­lág­szer­te el­ne­he­zül­tek a gaz­dál­ko­dás ki­szá­mít­ha­tó­sá­gá­nak kö­rül­mé­nyei (Lent­ner, 2015), sok ön­kor­mány­zat el­adó­so­dott, s ez gyak­ran nagy­mér­ték­ben érin­tet­te az ön­kor­mány­za­ti tu­laj­do­nú köz­üze­mi cé­ge­ket is (Lent­ner, 2014b). A Ma­gyar­or­szág kor­má­nya által meg­hir­de­tett adós­ság­kon­szo­li­dá­ció je­len­tős ha­tás­sal volt a me­gyei jogú vá­ro­sok­ra, me­lyek ez­ál­tal te­te­mes adós­ság­tól sza­ba­dul­tak meg,⁵ így ma ki­szá­mít­ha­tó pénz­ügyi mű­kö­dé­sük alap­ját e si­ke­res kon­szo­li­dá­ci­ós me­cha­niz­mus biz­to­sí­tot­ta (Lent­ner, 2014a). Az ál­la­mi és ön­kor­mány­za­ti fel­ada­tok új­ra­osz­tá­sa nyo­mán az ön­kor­mány­za­ti szek­tor ál­lam­ház­tar­tás­ban be­töl­tött 20%-os rész­ará­nya mint­egy 12%-ra csök­kent (Sivák, 2014), mely arány to­vább­ra is je­len­tős­nek mond­ha­tó.

Mind­emel­lett, az ál­la­mi és ön­kor­mány­za­ti fel­ada­tok át­ren­de­ző­dé­se je­len­tős vál­to­zá­so­kat ho­zott a me­gyei jogú vá­ro­sok fi­nan­szí­ro­zá­sa terén. Az adós­ság­át­vál­la­lás „ára” az volt, hogy a te­le­pü­lé­sek csak kor­mány­en­ge­déllyel fo­lya­mod­hat­nak fej­lesz­té­si hi­tel­hez. Szin­tén ehhez kap­cso­ló­dott, hogy 2013-tól az állam meg­szün­tet­te a sze­mé­lyi jö­ve­de­lem­adó ön­kor­mány­za­tok ál­ta­li ré­sze­se­dé­sét, az il­le­té­kek nem ma­rad­tak hely­ben, és a gép­jár­mű­adó­ból be­fo­lyó összeg 60%-a már az ál­la­mi költ­ség­ve­tés­be folyt. A köz­ok­ta­tá­si rend­szer át­ala­kí­tá­sa előbb a fenn­tar­tói, majd a mű­köd­te­tői fel­ada­to­kat is ál­la­mi szint­re he­lyez­te az ál­ta­lá­nos és a kö­zép­fo­kú ok­ta­tás te­rü­le­tén, s az ál­la­mi fi­nan­szí­ro­zás ér­te­lem­sze­rű­en a köz­ok­ta­tá­si nor­ma­tí­va csök­ken­té­sét hozta ma­gá­val.⁶

Szin­tén vál­to­zá­so­kat ered­mé­nye­zett a me­gyei ön­kor­mány­za­tok fenn­tar­tá­sá­ban mű­kö­dő mú­ze­u­mok és könyv­tá­rak fenn­tar­tó­vál­tá­sa. Fenti költ­ség­ve­té­si vál­to­zá­so­kat a jö­vő­ben ér­de­mes külön ku­ta­tá­si prog­ram ke­re­té­ben szisz­te­ma­ti­ku­san fel­dol­goz­ni és ele­mez­ni annak ér­de­ké­ben, hogy a hazai te­le­pü­lé­sek fi­nan­szí­ro­zá­sá­val kap­cso­la­to­san át­fo­gó képet kap­has­sunk. Le­he­tő­ség nyí­lik akár egy, akár több város pél­dá­ján össze­vet­ni a fel­adat­át­ren­de­zés előt­ti és utáni ál­la­po­to­kat, költ­ség­ve­té­si szá­mo­kat, az ál­la­mi tá­mo­ga­tá­si ará­nyo­kat, vagy­is azt, hogy ho­gyan is ha­tott a fel­ada­tok át­struk­tu­rá­lá­sa az ön­kor­mány­za­tok pénz­ügyi sta­bi­li­tá­sá­ra.

A já­rá­sok ki­ala­kí­tá­sá­ról, va­la­mint egyes ezzel össze­füg­gő tör­vé­nyek mó­do­sí­tá­sá­ról szóló 2012. évi XCIII. tör­vény nyo­mán a győri járás 35 te­le­pü­lés te­rü­le­ti köz­igaz­ga­tá­si egy­sé­ge, mely­nek te­rü­le­ti le­fe­dett­sé­ge nem azo­nos a ko­ráb­bi kis­tér­sé­gé­vel, annál na­gyobb te­rü­le­tet fog­lal ma­gá­ban. Nap­ja­ink­ban a me­gyei jogú vá­ro­sok és a já­rás­hoz tar­to­zó te­le­pü­lé­sek együtt­mű­kö­dé­sét több EU-s pro­jekt ösz­tön­zi, leg­je­len­tő­sebb ezek közül az ún. já­rá­si fog­lal­koz­ta­tá­si pak­tu­mok rend­sze­re. 2016-ban ala­kult meg a Győri Já­rá­si Fog­lal­koz­ta­tá­si Pak­tum a Te­rü­let- és Te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si Ope­ra­tív Prog­ram­ban (TOP) meg­va­ló­su­ló Helyi fog­lal­koz­ta­tá­si együtt­mű­kö­dé­sek a Győri já­rás­ban című pro­jekt ke­re­té­ben. A szer­ve­zet cél­ki­tű­zé­sei kö­zött sze­re­pel a mun­ka­nél­kü­li­ség és a mun­ka­erő­hi­ány csök­ken­té­se a Győri járás te­rü­le­tén, a gaz­da­ság­fej­lesz­té­si el­kép­ze­lé­sek és a szak­kép­zés össze­han­go­lá­sa, több­szin­tű pá­lya­ori­en­tá­ci­ós te­vé­keny­ség meg­va­ló­sí­tá­sa, kép­zés és ta­nács­adás biz­to­sí­tá­sa stb. (GYTP, 2016). A 2020-ig ter­je­dő idő­szak­ban mint­egy 1,8 mil­li­árd fo­rint­nyi for­rás áll ren­del­ke­zés­re a ki­tű­zött célok meg­va­ló­sí­tá­sá­ra. A fog­lal­koz­ta­tá­si pak­tu­mok szin­tén szol­gál­ják a vá­ro­sok és a kör­nye­ze­tük­ben lévő te­le­pü­lé­sek, to­váb­bá gaz­da­sá­gi és civil sze­rep­lők együtt­mű­kö­dé­sét a helyi mun­ka­erő­pi­ac te­rü­le­tén, mely ugyan­csak a gaz­da­ság­fej­lesz­tés­hez kap­csol­ha­tó. Ide­kap­cso­ló­dó kér­dés­fel­ve­tés, hogy vajon ezek a fog­lal­koz­ta­tá­si pak­tu­mok mennyi­ben se­gí­tet­ték a mun­ka­erő­pi­a­ci hely­ze­tet azok­ban a ré­gi­ók­ban (pl. Győr és kör­nyé­ke), ahol a mun­ka­nél­kü­li­ség he­lyett egyre in­kább a mun­ka­erő hi­á­nya okoz­za a prob­lé­mát? To­váb­bá, mennyi­ben já­rult hozzá a fog­lal­koz­ta­tá­si együtt­mű­kö­dés egy adott tér­ség gaz­da­sá­gi szer­ke­ze­té­nek di­ver­zi­fi­ká­lá­sá­hoz, vagy éppen el­len­ke­ző­leg, to­vább­ra is a do­mi­náns ága­zat ki­szol­gá­lá­sá­ra tö­re­ke­dett?

Szin­tén fon­tos kap­cso­ló­dá­si pon­tot je­lent az eu­ró­pai uniós for­rá­sok­hoz a 2016-ban a fog­lal­koz­ta­tá­si pak­tum­hoz ha­son­ló­an a TOP ke­re­té­ben meg­je­lent TOP-7.1.1-16 Kul­tu­rá­lis és kö­zös­sé­gi terek inf­ra­struk­tu­rá­lis fej­lesz­té­se és helyi kö­zös­ség­szer­ve­zés a vá­ro­si helyi stra­té­gi­ák­hoz kap­cso­lód­va című pá­lyá­za­ti fel­hí­vás, mely a fen­tebb rész­le­te­sen is­mer­te­tett CLLD-együtt­mű­kö­dés ki­ala­kí­tá­sá­ra vo­nat­ko­zik.⁷

Mind­ez­zel pár­hu­za­mo­san a me­gyei jogú vá­ro­sok ese­té­ben az el­múlt évek­ben je­len­tős fej­lesz­té­si for­rá­sok nyíl­tak meg, a Te­rü­let- és Te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si Ope­ra­tív Prog­ram de­di­kált elő­irány­zat­ként mint­egy 400 mil­li­árd fo­rint­nyi eu­ró­pai uniós for­rás fel­hasz­ná­lá­sát biz­to­sít­ja ezen te­le­pü­lé­sek szá­má­ra a 2014–2020-as fi­nan­szí­ro­zá­si idő­szak­ban, míg a 2015-ben út­já­ra in­dí­tott Mo­dern Vá­ro­sok Prog­ram mint­egy 3400 mil­li­árd fo­rint­nyi fej­lesz­té­si ígé­re­tet tar­tal­maz, me­lyek közül sok a vá­ro­sok és kör­nye­ze­tük fenn­tart­ha­tó fej­lesz­té­sét szol­gál­ja (pl. út­kap­cso­la­ti rend­sze­rek, tu­risz­ti­kai fej­lesz­té­sek stb.) (Fe­ke­te, 2017).

Összeg­zés

A ta­nul­mány­ban a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók fenn­tart­ha­tó­sá­gá­nak kér­dé­sé­vel fog­lal­koz­tam eu­ró­pai di­men­zi­ó­ban, kü­lö­nös te­kin­tet­tel a pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­ság­ra. A szak­iro­dal­mi át­te­kin­tés nyo­mán vi­lá­gos­sá vált, hogy a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók je­len­tős fej­lő­dé­sen men­tek ke­resz­tül az el­múlt idő­szak­ban, s nap­ja­ink­ban a köz­igaz­ga­tás-szer­ve­zé­si fel­ada­tok he­lyett sok­kal in­kább a gaz­da­ság­fej­lesz­tés­re fó­kusz­ál­nak, ez köti össze a nagy­vá­ros köz­pon­ti te­le­pü­lé­sét és a tér­sé­gi ön­kor­mány­za­to­kat, il­let­ve nap­ja­ink­ban egyre in­kább a gaz­da­sá­gi és a civil szfé­ra kép­vi­se­lő­i­vel is in­ten­zív kap­cso­la­tok épül­nek ki. A fenn­tart­ha­tó­ság kér­dé­se fon­tos sze­re­pet ját­szik a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók mű­kö­dé­sé­ben, ahogy arra utal­nak pl. az eu­ró­pai nagy­vá­ro­si ré­gi­ó­kat tö­mö­rí­tő együtt­mű­kö­dé­si szer­ve­zet do­ku­men­tu­mai, to­váb­bá az eu­ró­pai uniós vá­ros­fej­lesz­tés­sel fog­lal­ko­zó meg­ál­la­po­dá­sok is. Az Eu­ró­pai Unió te­rü­let­fej­lesz­té­si po­li­ti­ká­já­nak fó­ku­szá­ban van­nak a vá­ro­sok és vá­ro­si tér­sé­gek, mely­re jó pél­dát je­lent a 2014–2020-as fej­lesz­té­si idő­szak­ban külön de­di­kált pénz­ügyi keret, to­váb­bá a kap­cso­ló­dó új esz­kö­zök is (in­teg­rált be­ru­há­zás, kö­zös­ség által irá­nyí­tott helyi fej­lesz­tés).

A vizs­gá­ló­dás során meg­ál­la­pí­tot­tam, hogy a 2010 utáni hazai kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek több módon is se­gí­tet­ték a hazai nagy­vá­ro­sok és tér­sé­gük pénz­ügyi fenn­tart­ha­tó­sá­gát, hi­szen pl. az állam át­vál­lal­ta az ön­kor­mány­za­tok adós­sá­gát, s óri­á­si nagy­ság­ren­dű vá­ros­fej­lesz­té­si prog­ra­mot hir­de­tett. Az ál­la­mi és ön­kor­mány­za­ti fel­ada­tok át­ren­de­zé­sé­vel ugyan­ak­kor több­fé­le irá­nyú és elő­je­lű vál­to­zás tör­tént a me­gyei jogú vá­ro­sok költ­ség­ve­té­sé­ben, me­lyek ér­té­ke­lé­se mé­lyebb elem­zést igé­nyel majd a jö­vő­ben. Az min­den­eset­re jól lát­szik, hogy a több­cé­lú kis­tér­sé­gi tár­su­lá­sok meg­szű­né­se nyo­mán akad olyan példa, mely az eu­ró­pai tren­dek­be il­lesz­ked­ve a gaz­da­ság­fej­lesz­tést he­lye­zi elő­tér­be a nagy­vá­ro­si ré­gi­ós együtt­mű­kö­dé­sek­ben.

Hazai vi­szony­lat­ban is je­len­tős sze­re­pet ját­sza­nak a fenn­tart­ha­tó vá­ros­fej­lesz­tés­ben az eu­ró­pai uniós for­rá­sok, s ezek közül több prog­ram is ki­fe­je­zet­ten a város és tér­sé­ge együtt­mű­kö­dé­si rend­sze­re­i­re fó­kusz­ál (pl. já­rá­si fog­lal­koz­ta­tá­si pak­tu­mok).

Összes­sé­gé­ben el­mond­ha­tó, hogy a nagy­vá­ro­si ré­gi­ók eu­ró­pai és hazai di­men­zi­ó­ját át­te­kint­ve a fenn­tart­ha­tó­ság fő zá­lo­gát a kor­mány­za­ti in­téz­ke­dé­sek ha­tás­me­cha­niz­mu­sai, az ál­la­mi szub­ven­ci­ók, a helyi szint el­hi­va­tott­sá­ga és az eu­ró­pai uniós tá­mo­ga­tá­sok je­len­tik.