Pol­gá­ri Szem­le, 14. évf., 1–3. szám, 2018, 221–235., DOI: 10.24307/psz.2018.0817

Össze­fog­la­lás

Az ön­kor­mány­za­tok és kü­lön­bö­ző gaz­dál­ko­dá­si for­má­ban mű­kö­dő szer­ve­ze­te­ik je­len­tős pénz­for­rá­so­kat fel­hasz­ná­ló és va­gyont mű­köd­te­tő szek­tort al­kot­nak, mely erős ha­tást gya­ko­rol az egész gaz­da­ság ver­seny­ké­pes­sé­gé­re. Nem­zet­gaz­da­sá­gi érdek egy olyan ter­ve­zé­si rend­szer ki­ala­kí­tá­sa, mely jól szol­gál­ja gaz­dál­ko­dá­suk mi­nő­sé­gé­nek, a köz­fel­adat-el­lá­tás át­lát­ha­tó­sá­gá­nak és a fel­adat­el­lá­tást fi­nan­szí­ro­zó köz­pén­zek és kép­ző­dő for­rá­sok mér­té­ké­nek minél pon­to­sabb meg­ha­tá­ro­zá­sát. A ta­nul­má­nyunk­ban ja­va­solt ter­ve­zé­si ke­ret­rend­szer pro­ak­tív stra­té­gi­ai ter­ve­zé­sen alap­szik, mely­ben egy komp­lex és kon­zisz­tens rend­szert al­kot­nak az egyes ter­ve­zé­si szin­tek. In­no­va­tív meg­kö­ze­lí­tés­ben a ter­ve­zé­si rend­szert a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment­tel össze­han­gol­tan kell ki­épí­te­ni, mely­ben a prog­ram­költ­ség­ve­tés szem­lé­le­te, tech­ni­ká­ja je­lent­he­ti az össze­kö­tő sze­re­pet.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) kódok: H72, H83
Kulcs­sza­vak: stra­té­gia, költ­ség­ve­tés-ter­ve­zés, tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment, prog­ram­költ­ség­ve­tés

An In­no­va­tive App­ro­ach to Plan­ning Fra­me­work in Hun­ga­ri­an Pub­lic Fi­nan­ces

Sum­ma­ry

Local govern­ments and their or­ga­ni­sa­tions ope­rat­ing in dif­fe­rent legal forms cons­ti­tu­te a sec­tor which uses and ma­na­ges substan­ti­al fi­nan­cial re­sour­ces. This sec­tor has a major im­pact on the com­pe­ti­ti­ve­ness of the en­ti­re eco­nomy. It is in the in­te­rest of the eco­nomy at large to de­ve­lop a plan­ning sys­tem that ser­ves the pur­pos­es of de­ter­mi­ning, to the ex­tent pos­sib­le, the qu­a­lity of the ma­nag­ement and tran­spa­rency of pub­lic ser­vi­ce, and the vo­lu­me of pub­lic and ge­ne­ra­ted funds fi­nanc­ing these ser­vi­ces. The plan­ning fra­me­work pro­po­s­ed in our study is based on pro­ac­tive strategic plan­ning, with the spe­ci­fic le­vels of plan­ning comp­ri­sing a comp­lex and con­sis­tent sys­tem. In an in­no­va­tive app­ro­ach, the plan­ning sys­tem shall be de­vel­oped in ac­cor­dance with per­for­mance ma­nag­ement, with the prog­ramme bud­ge­ting app­ro­ach ser­ving as a bridge.

Jour­nal of Eco­no­mic Li­te­ra­tu­re (JEL) codes: H72, H83
Key­words: strategy, bud­get plan­ning, per­for­mance ma­nag­ement, prog­ramme bud­ge­ting

A ter­ve­zés ér­tel­me­zé­se a mai jog­sza­bá­lyi kőr­nye­zet­ben

A ter­ve­zés ál­ta­lá­nos cél­ki­tű­zé­se az Áhtv.² ér­tel­mé­ben annak biz­to­sí­tá­sa, hogy a ter­ve­zett be­vé­te­lek köz­gaz­da­sá­gi­lag meg­ala­po­zot­tan, a ter­ve­zett ki­adá­sok ki­zá­ró­lag a köz­fel­ada­tok meg­fe­le­lő el­lá­tá­sá­hoz szük­sé­ges mér­ték­ben és in­do­kol­tan ke­rül­je­nek jó­vá­ha­gyás­ra. A jog­sza­bály azt is egy­ér­tel­mű­en rög­zí­ti, hogy csak olyan új köz­fel­adat ír­ha­tó elő vagy vál­lal­ha­tó, amely­nek el­lá­tá­sá­hoz meg­fe­le­lő pénz­ügyi fe­de­zet áll ren­del­ke­zés­re. Ha a ter­ve­zés során a pénz­ügyi fe­de­zet már nem biz­to­sít­ha­tó, in­téz­ked­ni kell a köz­fel­adat meg­szün­te­té­sé­ről. Az Áhtv. sze­rint meg­fo­gal­ma­zott ter­ve­zé­si cél­ki­tű­zés­ből le­ve­zet­he­tő a ter­ve­zés fo­gal­ma is, amely a köz­szek­tor­ban el­sőd­le­ge­sen az éves költ­ség­ve­tés el­ké­szí­té­sé­re szű­kül. A helyi ön­kor­mány­za­to­kat sza­bá­lyo­zó Mötv.³ ér­tel­mé­ben az ön­kor­mány­za­tok­nál folyó gaz­dál­ko­dás alap­ját az éves költ­ség­ve­tés te­rem­ti meg. Az ön­kor­mány­za­ti fel­adat­el­lá­tás for­rá­sa­it és ki­adá­sa­it a helyi ön­kor­mány­zat egy­sé­ges költ­ség­ve­té­si ren­de­le­te el­kü­lö­ní­tet­ten tar­tal­maz­za.

A hosszabb távú szem­lé­let is meg­je­le­nik a sza­bá­lyo­zás­ban, hi­szen a ter­ve­zést, a gaz­dál­ko­dást és a be­szá­mo­lást kö­zép­tá­vú ter­ve­zés és ezen ala­pu­ló éves költ­ség­ve­tés alap­ján kell foly­tat­ni. A kö­zép­tá­vú ter­ve­zés a fe­je­ze­tek sze­rin­ti bon­tá­sú köz­pon­ti költ­ség­ve­tés költ­ség­ve­té­si be­vé­te­le­i­nek és ki­adá­sa­i­nak, a költ­ség­ve­tés egyen­le­gé­nek és az ál­lam­adós­ság­nak a ter­ve­zé­sé­re irá­nyul a költ­ség­ve­tés évét kö­ve­tő három év te­kin­te­té­ben. A kö­zép­tá­vú ter­ve­zés­nek a kor­mány által éven­te leg­alább két al­ka­lom­mal, a tárgy­év­re és az azt kö­ve­tő négy évre vo­nat­ko­zó­an el­ké­szí­tett mak­ro­gaz­da­sá­gi és költ­ség­ve­té­si elő­re­jel­zé­sén kell ala­pul­nia a sta­bi­li­tá­si tör­vény⁴ ér­tel­mé­ben. A helyi ön­kor­mány­za­tok­nál a kép­vi­se­lő-tes­tü­let hosszú távú fej­lesz­té­si el­kép­ze­lé­se­it gaz­da­sá­gi prog­ram­ban, fej­lesz­té­si terv­ben rög­zí­ti, mely­nek el­ké­szí­té­sé­ért a helyi ön­kor­mány­zat fe­le­lős.

A ter­ve­zés­ben kulcs­sze­re­pet be­töl­tő költ­ség­ve­tés az Áhtv. ér­tel­me­zé­sé­ben egy olyan do­ku­men­tum, amely a költ­ség­ve­té­si évben tel­je­sü­lő költ­ség­ve­té­si be­vé­te­lek (be­vé­te­li elő­irány­za­tok) és költ­ség­ve­té­si ki­adá­sok (ki­adá­si elő­irány­za­tok) elő­irány­zott össze­gét tar­tal­maz­za. A jog­sza­bály is terv­ként ér­tel­me­zi a költ­ség­ve­tést, amely a ki­adá­sok és be­vé­te­lek kö­vet­ke­ző évre elő­irány­zott, vagy­is meg­ter­ve­zett össze­ge­it tar­tal­maz­za. A hi­vat­ko­zott ter­ve­zé­si fo­ga­lom­rend­szer­ben a ter­ve­zés egy­szer­re tes­te­sí­ti meg magát a terv­do­ku­men­tu­mot és a terv­al­ko­tás fo­lya­ma­tát. A ter­ve­zést és a terv fo­gal­mát ugyan­ak­kor kon­cent­rál­tan, a költ­ség­ve­tés ter­mi­no­ló­gi­á­val össze­füg­gés­ben ér­tel­me­zik jog­sza­bá­lyi szin­ten.

A költ­ség­ve­tés­ből gaz­dál­ko­dók ter­ve­zé­si te­vé­keny­sé­ge a költ­ség­ve­tés ki­ala­kí­tá­sá­ra irá­nyul, amely­nek során a hi­va­ta­li dol­go­zók által elő­ké­szí­tett, az al­ku­fo­lya­mat­ban min­den sze­rep­lő által meg­vi­ta­tott és át­ala­kult ter­vet (azaz költ­ség­ve­tést) a dön­té­si jog­kör­rel fel­ha­tal­ma­zott po­li­ti­kai tes­tü­let el­fo­gad (Lász­ló, 1994:363). Meg­lá­tá­sunk sze­rint nem sze­ren­csés a költ­ség­ve­tés-ter­ve­zés és a ter­ve­zés közé egyen­lő­ség­je­let tenni, mert a költ­ség­ve­tés konk­ré­tan az éven­te ké­szü­lő – jel­lem­ző­en éves – pénz­ügyi ter­vet ta­kar­ja, ugyan­ak­kor a ter­ve­zés ennél össze­tet­tebb, és több te­rü­let kü­lön­fé­le idő­tá­vot fel­öle­lő és a me­nedzs­ment kü­lön­fé­le el­vá­rá­sa­it ki­elé­gí­tő rész­ter­ve­i­nek kon­zisz­tens rend­sze­re. A ter­ve­zés me­nedzs­ment­fel­fo­gá­sá­hoz ha­son­ló­an ja­va­solt el­kü­lö­ní­te­ni a hosszú távú ter­ve­zést az éves (költ­ség­ve­tés) terv­ké­szí­tés fo­lya­ma­tá­tól, fi­gye­lem­be véve azt az evi­den­ci­át, hogy a ter­ve­zés fo­lya­ma­tá­ba ter­mé­sze­te­sen mind­két ter­ve­zé­si te­rü­let be­le­ér­ten­dő.

Az éves költ­ség­ve­tés ter­ve­zés­do­mi­nan­ci­á­ja ugyan­ak­kor ért­he­tő, hi­szen a költ­ség­ve­tés a helyi ön­kor­mány­zat gaz­dál­ko­dá­sá­nak alap­ját biz­to­sí­tó olyan konk­rét pénz­alap, ami meg­ha­tá­ro­zott célok fi­nan­szí­ro­zá­sát szol­gál­ja. Ilyen ér­te­lem­ben a költ­ség­ve­tés egy pénz­ügyi terv­nek te­kint­he­tő, ami jel­le­gé­ből adó­dó­an jö­vő­ori­en­tált, bi­zony­ta­lan­sá­go­kat és koc­ká­za­to­kat is tar­tal­maz.

Köz­po­li­ti­kai meg­kö­ze­lí­tés­ben a költ­ség­ve­tés olyan jogi do­ku­men­tum, ame­lyet le­gi­tim po­li­ti­kai tes­tü­let hagy jóvá, és amely köz­po­li­ti­kai célok ki­fe­je­ző­je és ér­vény­re jut­ta­tó­ja (Győrf­fi –Vig­vá­ri, 2009), egy­út­tal a kor­mány prog­ram­ja, köz­po­li­ti­kai szem­pont­ból az összes ál­la­mi fel­adat rend­sze­re­zé­se, pénz­ügyi vo­nat­ko­zás­ban a ki­adá­si igé­nyek és be­vé­te­li le­he­tő­sé­gek össze­han­go­lá­sá­nak esz­kö­ze (Ma­gyary, 1923:224, idézi Sivák–Vig­vá­ri, 2012:261).

Ér­tel­me­zé­sünk­ben a ter­ve­zés­re komp­lex rend­szer­ként ⁵ ér­de­mes te­kin­te­ni, ami tar­tal­maz­za a ter­vek vég­re­haj­tá­sát és a vég­re­haj­tás mo­ni­to­ring­ját is, és nem szű­kül le a költ­ség­ve­tés-ter­ve­zés fo­lya­ma­tá­ra – a ha­gyo­má­nyos és meg­szo­kott ér­tel­me­zés­sel el­len­tét­ben –, hanem ma­gá­ban fog­lal­ja a stra­té­gi­ai, tak­ti­kai és egyéb rövid távú ter­ve­zé­si fel­ada­to­kat is.

A ter­ve­zés je­len­tő­sé­ge a kőz­szek­tor­ban

Egy ak­ku­rá­tus és kel­lő­en meg­ala­po­zott ter­ve­zés­sel a jövő válik a cse­lek­vé­sek, dön­té­sek moz­ga­tó­ru­gó­já­vá. A ter­ve­zés tehát egy jö­vő­ori­en­tált te­vé­keny­ség, amely ori­en­tá­ció je­len­tő­sé­ge vi­tat­ha­tat­lan a köz­szek­tor­ban. A ter­ve­zés köz­szek­tor­be­li ki­emelt je­len­tő­sé­ge a kö­vet­ke­ző okok­ra ve­zet­he­tő vissza:

A ter­ve­zés szük­sé­ges­sé­gét alá­tá­masz­tó to­váb­bi in­dok­lá­sok „szek­tor­sem­le­ges”-ek, mint pél­dá­ul a ter­ve­zés­sel a jövő mo­ti­vál­ja a ve­ze­tői dön­té­se­ket, a mű­kö­dés­ben rejlő bi­zony­ta­lan­sá­gok, koc­ká­za­tok csök­kent­he­tők egy pon­tos, jól át­gon­dolt és for­ma­li­zált ter­ve­zés­sel, a ter­ve­zés ki­je­lö­li egy szer­ve­zet szá­má­ra a fej­lő­dé­si pá­lyát, ame­lyen vé­gig­ha­lad­va ered­mé­nye­seb­ben (cél­ori­en­tál­tan), si­ke­re­seb­ben tud mű­köd­ni.

A mo­dern pi­ac­gaz­da­ság­ban mű­kö­dő köz­szek­tor ter­ve­zé­sé­nek jel­lem­ző vo­ná­sai Fa­ra­gó alap­ján az aláb­bi jel­lem­zők­kel ren­del­kez­nek:

A ter­ve­zés te­remt kap­cso­la­tot az ön­kor­mány­zat és kör­nye­ze­te kö­zött. A ter­ve­zés se­gít­sé­gé­vel kell fel­ké­szül­ni a kör­nye­zet vár­ha­tó vál­to­zá­sa­i­ra, ki­hí­vá­sa­i­ra. A kör­nye­ze­ti ele­mek közül ki­emelt sze­re­pet ját­szik a jog­sza­bá­lyi kör­nye­zet mint „ma­gya­rá­zó vál­to­zó”, mert ez be­fo­lyá­sol­ja, ma­gya­ráz­za köz­vet­le­nül a ter­ve­zé­si rend­szer mint „függő vál­to­zó” mű­kö­dé­sé­nek alap­ve­tő fel­té­tel­rend­sze­rét.

A stra­té­gi­ai szem­lé­let meg­je­le­né­se a je­len­le­gi ter­ve­zé­si rend­szer­ben

A je­len­le­gi jog­sza­bá­lyi kör­nye­zet­ben hosszú távú ter­ve­zé­si fel­ada­tok a ren­de­zé­si esz­kö­zök, a te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si kon­cep­ció és a ren­de­zé­si ter­vek, va­la­mint a vá­lasz­tá­si cik­lu­sok­hoz iga­zo­dó gaz­da­sá­gi prog­ram. Egyes ága­za­ti tör­vé­nyek meg­ha­tá­roz­hat­nak hosszú távú prog­ra­mot, terv­ké­szí­té­si kö­te­le­zett­sé­get is, ilyen pél­dá­ul egy kör­nye­zet­vé­del­mi prog­ram, vi­dék­fej­lesz­té­si, tu­risz­ti­kai kon­cep­ció stb. A Mötv. elő­írá­sa alap­ján az ön­kor­mány­za­tok­nak meg kell ha­tá­roz­ni gaz­da­sá­gi prog­ram­ju­kat. A vá­lasz­tást kö­ve­tő­en a meg­ala­kult ön­kor­mány­za­ti ve­ze­tés az előző kor­mány­za­ti cik­lus ered­mé­nyei, ta­pasz­ta­la­tai és saját vá­lasz­tá­si cél­ki­tű­zé­sei, jö­vő­re irá­nyu­ló el­kép­ze­lé­sei alap­ján hosszú távú fej­lesz­té­si el­kép­ze­lé­se­it gaz­da­sá­gi prog­ram­ban, fej­lesz­té­si terv­ben rög­zí­ti. A gaz­da­sá­gi prog­ram által fel­ölelt idő­ho­ri­zont a Mötv. ér­tel­mé­ben a kép­vi­se­lő-tes­tü­let meg­bí­za­tá­sá­nak idő­tar­ta­má­ra (ez je­len­leg Ma­gyar­or­szá­gon öt év) szól, de ennél hosszabb idő­sza­kot is át­fog­hat. Ilyen ér­te­lem­ben a gaz­da­sá­gi prog­ram al­kal­mas lehet be­töl­te­ni egy át­fo­gó hosszú távú terv sze­re­pét, amennyi­ben meg­je­len­nek benne a stra­té­gi­ai fon­tos­sá­gú mű­kö­dé­si te­rü­le­tek fő cél­ki­tű­zé­sei, esz­kö­zei, el­éré­sük módja és a stra­té­gi­ai­terv­ele­mek. Azon­ban sem az Mötv., sem az Áhtv. a gaz­da­sá­gi prog­ram szer­ke­ze­té­re, tar­tal­má­ra, for­má­já­ra, ér­vé­nyes­sé­gé­re vo­nat­ko­zó­an nem tar­tal­maz kö­te­le­ző erejű elő­írást, ebből kö­vet­ke­ző­en az ön­kor­mány­zat maga ha­tá­roz­za meg hosszú távú cél­ki­tű­zé­se­it és a meg­va­ló­sí­tás fel­té­te­le­it, esz­köz­rend­sze­rét. A gaz­da­sá­gi prog­ra­mok tar­tal­má­ra vo­nat­ko­zó­an nincs rész­le­tes jog­sza­bá­lyi elő­írás, ehe­lyett egy át­fo­gó meg­ál­la­pí­tást fo­gal­maz meg a jog­sza­bály.

Ezt kö­ve­tő­en a gaz­da­sá­gi prog­ram­nak mint hosszú távú, át­fo­gó terv­nek a funk­ci­ó­ja az éven­te ké­szü­lő költ­ség­ve­té­si kon­cep­ció és éves költ­ség­ve­tés meg­ala­po­zá­sa.

A hosszú távú ter­ve­zés másik ka­ta­li­zá­to­ra az EU tá­mo­ga­tás­po­li­ti­ká­ja, amely meg­kö­ve­te­li a pá­lyá­zó in­téz­mény hosszú távú terv­ké­szí­té­sét a jel­lem­ző­en be­ru­há­zá­si-fej­lesz­té­si pro­jek­tek fi­nan­szí­ro­zá­si for­rá­sa­i­nak meg­szer­zé­sé­ért cse­ré­ben. Az EU-s for­rá­sok meg­szer­zé­se ér­de­ké­ben ké­szü­lő ter­vek az EU-s tá­mo­ga­tá­si le­he­tő­ség ki­ak­ná­zá­sá­ra, il­let­ve az egye­di pro­jek­tek meg­va­ló­sí­tá­sá­ra irá­nyul­nak, azon­ban az egyes fej­lesz­té­sek nem egy­más­sal össze­han­gol­tan va­ló­sul­nak meg. Bár az ön­kor­mány­za­tok ren­del­kez­nek kü­lön­bö­ző stra­té­gi­ai do­ku­men­tu­mok­kal, azok min­den fej­lesz­tés­re ki­ha­tó jel­le­ge nem jel­lem­ző. A stra­té­gi­ai do­ku­men­tu­mok sok eset­ben in­kább pro­jekt­szem­lé­le­tű­ek, mint kon­cep­ci­o­ná­lis, stra­té­gi­ai szin­ten meg­fo­gal­ma­zott fej­lesz­té­si irá­nyok (Döb­rön­tei, 2008).

Meg­lá­tá­sunk sze­rint a gaz­da­sá­gi prog­ram al­kal­mas ke­re­tül szol­gál­hat az át­fo­gó stra­té­gi­ai ter­ve­zés­re. A gaz­da­sá­gi prog­ram akkor tölt­he­ti be egy át­fo­gó stra­té­gi­ai terv funk­ci­ó­ját, ha az abban ki­je­lölt célok, fel­ada­tok, prog­ra­mok be­épül­nek az éves költ­ség­ve­té­sek­be, és az ön­kor­mány­zat a prog­ram­ban ki­je­lölt „pá­lyán” tud ha­lad­ni a cél­el­érés felé.

Egy ja­va­solt ter­ve­zé­si ke­ret­rend­szer fel­épí­té­se

A ta­nul­má­nyunk­ban ja­va­solt ter­ve­zé­si rend­szer ke­ret­jel­le­gű, komp­lex és fle­xi­bi­lis. A ke­ret­jel­leg­gel arra uta­lunk, hogy a ter­ve­zé­si rend­szer, te­vé­keny­ség meg­va­ló­sí­tá­sá­ra ren­del­ke­zés­re álló és is­mert ter­ve­zé­si alap­el­vek, sza­bá­lyok és mód­sze­rek te­rem­tik meg a konk­rét in­téz­mény­nél ki­ala­kí­tan­dó ter­ve­zé­si rend­szer „ha­tá­ra­it”, adják meg annak ke­re­tét. Ez a keret egy aján­lás, amely­ből ki­in­dul­va kell/lehet ki­ala­kí­ta­ni a konk­rét in­téz­mény egye­di, test­re­sza­bott ter­ve­zé­si rend­sze­rét. Egy „jó” ter­ve­zé­si rend­szer ugyan­ak­kor komp­lex, vagy­is egy jól át­gon­dolt, szám­sza­ki­lag is meg­ala­po­zott és koc­ká­zat­elem­zés­sel alá­tá­masz­tott stra­té­gi­ai ter­ve­zés­sel kez­dő­dik, és abból ki­in­dul­va tar­tal­maz­za a ter­ve­zés tak­ti­kai (kö­zép­tá­vú) és ope­ra­tív (éves költ­ség­ve­tés) ter­ve­it is. A fle­xi­bi­li­tá­si fel­té­tel alatt a vál­to­zá­sok­ra tör­té­nő azon­na­li be­avat­ko­zás ké­pes­sé­gét ért­jük, ami a gya­kor­lat­ban a stra­té­gi­ai ter­vek (kon­cep­ci­ók) új­ra­gon­do­lá­sát, új „irá­nyok” ki­je­lö­lé­sét, a stra­té­gia szük­ség sze­rin­ti mó­do­sí­tá­sát je­len­ti, ami az éves költ­ség­ve­tés szint­jén az elő­irány­za­tok mó­do­sí­tá­sá­ban, szük­ség­sze­rű és in­do­kolt át­cso­por­to­sí­tá­sá­ban re­a­li­zá­ló­dik.

Az ön­kor­mány­za­ti mo­dern ter­ve­zés ér­tel­me­zé­se annyi­ban kö­ze­lít a ter­ve­zés üz­le­ti fel­fo­gá­sá­hoz, hogy a ter­ve­zé­si fo­lya­mat ré­sze­ként em­lí­ti a kör­nye­zet és a szer­ve­zet belső adott­sá­ga­i­nak, ké­pes­sé­ge­i­nek elem­zé­sét, to­váb­bá fel­hív­ja a fi­gyel­met a ter­ve­zés­ben részt vevők kö­zöt­ti ko­ope­rá­ci­ós fo­lya­mat­ra is, mely­nek vég­ered­mé­nye­ként az el­ké­szült terv a kü­lön­fé­le ér­de­kel­tek (sta­ke­hold­er) el­té­rő igé­nye­it egy­aránt tük­rö­ző do­ku­men­tum sze­re­pét kell hogy be­tölt­se.

A mo­dern ön­kor­mány­za­ti ter­ve­zés tel­je­sít­mény- és ered­mény­cent­ri­kus. A tel­je­sít­mény- és ered­mény­köz­pon­tú ter­ve­zé­si rend­szer főbb ele­mei: a stra­té­gi­ai ter­ve­zés, tak­ti­kai ter­ve­zés, rövid távú (ope­ra­tív) ter­ve­zés (éves át­fo­gó és rész­le­tes ope­ra­tív terv) és a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment. A ter­ve­zés­nél a prog­ram­költ­ség­ve­tés mód­sze­rét ja­va­sol­juk ke­re­tül (1. ábra).

A ter­ve­zé­si rend­szer haj­tó­mo­tor­ja csak egy pro­ak­tív, konk­rét és a főbb stra­té­gi­ai te­rü­le­tek­re kon­cent­rá­ló stra­té­gi­ai terv lehet, amely nem kény­szer­ből ké­szül. A je­len­le­gi hosszú távú terv­ké­szí­tés leg­in­kább a jog­sza­bá­lyok­nak meg­fe­le­lés ér­de­ké­ben és az ak­tu­á­lis tá­mo­ga­tá­si le­he­tő­sé­gek által ve­zé­rel­ve zaj­lik, és nem a helyi kö­zös­ség igé­nyei (szük­ség­le­tei) alap­ján és ér­de­ké­ben ké­szül. A kény­sze­rű­ség abban is meg­lát­szik, hogy az el­ké­szült hosszú távú ter­vek vég­re­haj­tá­sát nem kö­ve­tik nyo­mon, és nem kérik szá­mon a vég­re­haj­tá­sért fe­le­lős ve­ze­tők­től. Egy ilyen fel­fo­gás­ban el­ké­szí­tett hosszú távú terv nem a vár­ha­tó kör­nye­ze­ti vál­to­zá­sok­ra fel­ké­szü­lő, a le­he­tő­sé­ge­ket ke­re­ső aktív terv, hanem a vál­to­zá­sok­hoz passzí­van al­kal­maz­ko­dó, a je­len­ben ér­vé­nyes adott­sá­gok­ra és kö­rül­mé­nyek­re építő terv. A hosszú távú ter­ve­zés­sel az erős­sé­gek fel­tá­rá­sán és ki­hasz­ná­lá­sán ke­resz­tül a helyi le­he­tő­sé­gek ke­re­sé­sé­re és ki­ak­ná­zá­sá­ra kell tö­re­ked­ni. A gaz­da­sá­gi prog­ram al­kal­mas be­töl­te­ni az át­fo­gó stra­té­gi­ai terv­do­ku­men­tum sze­re­pét. A köz­szek­tor­ra ja­va­solt stra­té­gi­ai ter­ve­zés, il­let­ve stra­té­gi­ai me­nedzs­ment ki­ala­kí­tá­sá­nak leg­in­kább nem­zet­kö­zi ta­pasz­ta­la­tai és aján­lá­sai áll­nak ren­del­ke­zés­re (pl. Po­is­ter, 2010; John­sen, 2015; Wa­uders, 2017), ame­lyek ki­vá­ló ki­in­du­lá­si és ta­nu­lá­si ala­pot ké­pe­sek te­rem­te­ni a hazai meg­va­ló­sí­tá­si fo­lya­mat­ban.

Vé­le­mé­nyünk sze­rint az ön­kor­mány­za­tok ter­ve­zé­si te­vé­keny­sé­ge – ha­son­ló­an az üz­le­ti szek­tor­hoz – nem kor­lá­to­zód­hat ki­zá­ró­lag a ter­vek el­ké­szí­té­sé­nek fo­lya­ma­tá­ra, hi­szen a ter­ve­zés si­ke­res­sé­gé­nek egyik fok­mé­rő­je a ter­vek ered­mé­nyes meg­va­ló­sí­tá­sa, a cse­lek­vést, min­den­na­pi fel­adat­el­lá­tást és ve­ze­tői dön­tés­ho­za­talt tá­mo­ga­tó ereje, ezért fog­lal­koz­ni kell a ter­vek vég­re­haj­tá­sá­nak elem­zé­sé­vel, az erre épülő be­szá­mo­lá­si fo­lya­ma­to­kon ke­resz­tül, a ter­ve­zés és a ter­vek­ben ki­tű­zött célok meg­va­ló­sí­tá­sá­nak ha­té­kony­sá­gát és ered­mé­nyes­sé­gét mérő mu­ta­tó­szám­rend­szer ki­dol­go­zá­sá­val együtt.⁶

Az elem­zé­sek a terv­tel­je­sí­té­sek­re vo­nat­koz­nak, ezért az elem­zés és be­szá­mo­lás te­vé­keny­sé­ge nem sza­kad­hat el ön­ál­ló te­vé­keny­ség­ként a ter­ve­zés­től, ennek ér­tel­mé­ben a ter­ve­zé­si fo­lya­mat ré­sze­ként ér­tel­mez­zük az elem­zés-be­szá­mo­lás fo­lya­ma­ta­it is.⁷

Egy in­no­va­tív meg­kő­ze­lí­tés: a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment és a prog­ram­kőlt­ség­ve­tés

Az ön­kor­mány­za­ti ter­ve­zés-gaz­dál­ko­dás meg­újí­tá­sát tűz­tük ki célul a szak­sze­rű­ség, az át­lát­ha­tó­ság, a ha­té­kony­ság és kor­sze­rű pénz­ügyi me­nedzs­ment és szer­ve­ze­ti tech­ni­kák men­tén. A ja­va­solt rend­szer kö­zép­pont­já­ba az úgy­ne­ve­zett prog­ram­költ­ség­ve­tést és a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment egy meg­ha­tá­ro­zott for­má­ját he­lyez­tük. Az előb­bi a tá­gabb ke­re­tet je­len­ti, az utób­bi konk­rét tech­ni­kák egy cso­port­já­nak össze­fog­la­ló neve. Összes­sé gé ben for­rá­sok, erő­for­rá­sok és erő­fe­szí­té­sek kon­cent­rá­ci­ó­ját, a célok tel­je­sü­lé­sé­nek és ered­mé­nyes­sé­gé­nek kont­roll­ját, mé­ré­sét te­szik le­he­tő­vé. A ja­va­solt meg­ol­dás ke­re­té­ben az ön­kor­mány­zat a stra­té­gi­ai prog­ra­mok­hoz ha­son­la­to­san építi fel a mű­kö­dé­sét, ennek in­for­má­ci­ós bá­zi­sát az ered­mény­szem­lé­le­tű szám­vi­tel rend­sze­ré­ből, il­let­ve az azt ki­egé­szí­tő saját rend­sze­ré­ből kapja, és ezen, il­let­ve ki­egé­szí­tő in­for­má­ci­ók­ra ala­poz­va fo­lya­ma­to­san fi­gye­lem­mel kí­sé­ri a prog­ram vagy terv meg­va­ló­sí­tá­sát, az ered­mé­nye­ket és az ered­mé­nyes­sé­get. De­mok­ra­ti­kus fel­té­te­lek mel­lett a helyi po­li­ti­ka ér­de­ke az ered­mé­nyek lát­ha­tó­vá té­te­le, hi­szen ezzel tudja leg­ha­té­ko­nyab­ban szem­lél­tet­ni a po­li­ti­kai cik­lus során elért ered­mé­nye­it.

A tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment köz­vet­len célja az irá­nyí­tás ha­té­kony­sá­gá­nak nö­ve­lé­se. Ki kell ugyan­ak­kor emel­ni, hogy a ha­té­kony­ság nem az ol­csó­sá­got, a ha­té­kony meg­ol­dás nem a leg­ol­csóbb meg­ol­dást je­len­ti. Az a leg­ha­té­ko­nyabb meg­ol­dás, amely­nek ese­té­ben a költ­sé­gek, a rá­for­dí­tott for­rá­sok és az elért ered­mé­nyek, a szak­mai tel­je­sít­mény op­ti­má­lis egyen­súly­ban áll­nak. A rossz, nem mű­kö­dő, de kevés for­rást igény­lő szol­gál­ta­tás nem ha­té­ko­nyabb a cé­lo­kat tel­je­sí­tő, de drá­gább szol­gál­ta­tás­nál. A tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment a ki­vá­lasz­tott esz­köz mű­kö­dé­se ha­té­kony­sá­gá­nak mé­ré­sét je­len­ti, vagy­is azt, hogy mennyi­ben tény­le­ge­sen az ere­de­ti cél meg­va­ló­su­lá­sát se­gí­ti, mi­lyen mér­ték­ben, ütem­ben halad meg­va­ló­su­lá­sa, il­let­ve mi­lye­nek a faj­la­gos (egy la­kos­ra, el­lá­tott­ra, in­téz­mény­re stb.) jutó költ­sé­gek. Ezek az esz­kö­zök le­he­tő­vé te­szik a menet köz­be­ni be­avat­ko­zást, szél­ső­sé­ges eset­ben az al­kal­ma­zott esz­kö­zök fe­lül­vizs­gá­la­tát.

Lé­tez­nek már a mai ön­kor­mány­za­ti sza­bá­lyo­zá­si és pénz­ügyi rend­szer­ben olyan esz­kö­zök, ame­lyek ha­té­kony­sá­got igye­kez­nek erő­sí­te­ni. Ha­tá­sos­sá­guk ugyan­ak­kor el­lent­mon­dá­sos. Az ál­ta­lunk ja­va­solt meg­ol­dá­sok belső, nem külső cé­lo­kat kö­vet­nek, ha­tá­sos al­kal­ma­zás ese­tén a meg­ta­ka­rí­tá­sok, ered­mé­nyek az ön­kor­mány­za­tok­nál je­lent­kez­nek.⁸ Végső soron ta­pasz­ta­la­ti tény­nek te­kint­he­tő, hogy a kí­vül­ről eről­te­tett ha­té­kony­sá­gi erő­fe­szí­té­sek rit­kán ered­mé­nye­sek, gyak­ran nem szán­dé­kolt, el­len­té­tes ha­tá­sú cse­lek­vé­sek­hez ve­zet­nek. Ennek okai rész­ben a helyi vi­szo­nyok össze­tett­sé­gé­ben, kí­vül­ről való át­lát­ha­tat­lan­sá­gá­ban van, rész­ben pedig a bo­nyo­lult helyi ér­de­kek­ben, ér­de­kelt­sé­gek­ben ta­lál­ha­tó­ak. Az ön­kor­mány­za­tok köz­pon­ti fi­nan­szí­ro­zá­sá­nak cél­zot­tá és költ­ség­ará­nyos­sá té­te­le tehát az ere­de­ti cé­lok­kal el­len­té­tes módon a költ­sé­gek nö­ve­ke­dé­sé­hez, bur­kolt költ­sé­gek meg­je­le­né­sé­hez ve­zet­het. Ne­he­zen el­kép­zel­he­tő olyan költ­ség­szá­mí­tás, bár van­nak, vol­tak rá kí­sér­le­tek, amely min­den te­le­pü­lés min­den in­téz­mé­nye ese­té­ben re­á­lis ér­té­ket képes be­csül­ni. Nem be­szél­ve arról a prob­lé­má­ról, hogy a hazai fel­té­te­lek mel­lett az így ered­mé­nyül ka­pott költ­ség­szint vár­ha­tó­an lé­nye­ge­sen ma­ga­sabb, mint amit a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés fe­dez­ni tudna.⁹ Ugyan­ak­kor a köz­pon­ti fi­nan­szí­ro­zás ter­ve­zé­se ese­té­ben ér­de­mes azt a szem­pon­tot is fi­gye­lem­be venni, hogy az át­la­gos költ­sé­gek­től való el­té­rést nem­csak az el­ap­ró­zott szol­gál­ta­tó­rend­szer ered­mé­nyez­het, hanem spe­ci­á­lis, pél­dá­ul te­le­pü­lés­mor­fo­ló­gi­ai prob­lé­mák vagy mi­nő­sé­gi szol­gál­ta­tá­sok, pél­dá­ul kis­cso­por­tos zenei kép­zés. Éppen ezért ál­ta­lá­ban azok a fi­nan­szí­ro­zá­si tech­ni­kák mű­köd­nek job­ban, ame­lyek minél egy­sze­rűb­ben (kevés pa­ra­mé­ter fi­gye­lem­be­vé­te­lé­vel) pró­bál­ják a for­rá­so­kat biz­to­sí­ta­ni, de be­zár­ják a kis­ka­pu­kat, „ke­mény költ­ség­ve­té­si kor­lá­tot” ké­pez­nek. A sa­já­tos­sá­go­kat pedig meg­ha­tá­ro­zott pri­o­ri­tá­sok men­tén, egye­di esz­kö­zök­kel, de nor­ma­tív ala­pon ke­ze­lik (Ko­vács, 2007; Ko­vács–Sü­kösd, 2014; Gazsó–Ko­vács, 2014).

A mai ön­kor­mány­za­ti sza­bá­lyo­zá­si és gya­kor­la­ti kö­zeg­ben ezek a külső és belső ösz­tön­zők pár­hu­za­mo­san mű­köd­nek. Az arány a sza­ba­don fel­hasz­nál­ha­tó és a helyi for­rá­sok költ­ség­ve­té­si ará­nya sze­rint mó­do­sul, hi­szen a ha­té­kony­sá­got a meg­ta­ka­rí­tá­sok helyi fel­hasz­ná­lá­sá­nak le­he­tő­sé­gé­vel lehet a leg­job­ban ösz­tö­nöz­ni. Ez na­gyobb sza­bad­sá­got biz­to­sít a helyi pri­o­ri­tá­sok­nak a köz­pon­ti­ak­kal szem­ben. A prog­ram­költ­ség­ve­tés több te­kin­tet­ben ro­kon­sá­got mutat a hazai gya­kor­lat­ban fel­adat­fi­nan­szí­ro­zás­ként meg­ho­no­sí­tott meg­ol­dá­sok­kal. A kü­lönb­ség tehát az, hogy az előb­bi ese­té­ben a kor­mány­zat vagy az ön­kor­mány­zat ön­ma­gá­ra al­kal­maz­za, vagy­is saját fel­ada­ta­i­nak mű­köd­te­té­sét és fi­nan­szí­ro­zá­sát ren­de­zi olyan ke­re­tek közé, ahol az in­téz­mé­nyek és a meg­lé­vő kö­tött­sé­gek, „inf­ra­struk­tú­rák” he­lyett a prob­lé­mák meg­ol­dá­sa, a „fel­adat” kerül elő­tér­be. Alap­eset­ben az el­lá­tá­si al­ter­na­tí­vák ke­re­sé­sé­vel az ön­kor­mány­zat adott mi­nő­ség mel­lett a leg­ol­csóbb meg­ol­dást ke­res­he­ti meg. A mai sza­bá­lyo­zá­si keret ugyan­ak­kor egyre job­ban diszp­re­fe­rál­ja az al­ter­na­tív el­lá­tá­si for­má­kat, előny­ben ré­sze­sí­ti a minél köz­vet­le­nebb kö­zös­sé­gi, ön­kor­mány­za­ti el­lá­tá­si for­má­kat. Ere­den­dő­en a 3–6 éves kis­gye­re­kek el­lá­tá­sát az ön­kor­mány­zat meg­old­hat­ná a saját óvo­dá­val, de akár a szom­szé­dos te­le­pü­lés­sel vagy ma­gán-, egy­há­zi, eset­leg ala­pít­vá­nyi in­téz­mé­nyek­kel kö­tött szer­ző­dés­sel. Va­ló­já­ban a hazai konk­rét fel­té­te­lek mel­lett a fel­adat­fi­nan­szí­ro­zás a kor­mány­zat esz­kö­ze az ön­kor­mány­zat ki­adá­sa­i­nak ke­re­tek közé szo­rí­tá­sá­ra. Azt gon­dol­juk, hogy több te­kin­tet­ben rossz úton jár, ami­kor bü­rok­ra­ti­kus esz­kö­zök­kel igyek­szik ke­re­tek közé szo­rí­ta­ni az ön­kor­mány­za­ti transz­fe­re­ket. Ez ugyan­ak­kor e te­kin­tet­ben má­sod­la­gos; a külső vagy belső ha­té­kony­sá­gi kény­szer a kér­dés.

A ha­té­kony, a cél­ra­ci­o­ná­lis mű­kö­dés el­éré­sé­nek egyik ér­de­ke­sebb, be­lül­ről ve­zé­relt esz­kö­ze lehet az ön­kor­mány­za­ti me­nedzs­ment prog­ram­el­vű át­szer­ve­zé­se a tel­jes ver­ti­ku­má­ban, mind a mű­kö­dé­sé­nek, a fej­lesz­té­se­i­nek a te­kin­te­té­ben. Egy ön­kor­mány­zat ma, a hazai vi­szo­nyok kö­zött, nagy­szá­mú prog­ra­mot mű­köd­tet pár­hu­za­mo­san. Eze­ket min­den külső kény­szer nél­kül, de maguk al­kot­ják meg (gaz­da­sá­gi prog­ram, szak­prog­ra­mok, fej­lesz­té­si prog­ra­mok). Az Mötv. elő­írá­sa, tehát tör­vé­nyi kö­te­le­zett­ség alap­ján al­kot­ják meg az ön­kor­mány­za­tok a vá­lasz­tá­so­kat kö­ve­tő­en az úgy­ne­ve­zett cik­lus- vagy gaz­da­sá­gi prog­ram­ju­kat. Mint egy­faj­ta külső kény­szer­ként meg­je­le­nő fel­adat, ahogy más hazai in­téz­mé­nyek ese­té­ben is, gyak­ran for­má­li­san, ki­üre­se­det­ten mű­kö­dik ez az in­téz­mény is. Kevés az az ön­kor­mány­zat, amely azt a le­he­tő­sé­get látja benne, hogy meg­ter­vez­ze saját négy-öt éves mű­kö­dé­sét, és a vá­lasz­tott és kö­te­le­ző fel­ada­ta­i­kat össze­han­gol­ja, meg­ter­vez­ze. A gaz­da­sá­gi prog­ram ké­szí­té­sé­nek kö­te­le­zett­sé­ge az ön­kor­mány­za­ti tör­vény szint­jén sza­bá­lyo­zott, és a kép­vi­se­lő-tes­tü­le­tek fel­ada­ta­ként ha­tá­roz­zák meg. A gaz­da­sá­gi prog­ram akkor tölti be ter­ve­zé­si-me­nedzs­ment­esz­köz funk­ci­ó­ját, ha az ön­kor­mány­zat valós tar­ta­lom­mal tölti meg, és prog­ra­mo­zá­si ke­re­tet ad neki (cé­lok­hoz esz­kö­zök, for­rá­sok stb. hoz­zá­ren­de­lé­se), amely tény­le­ge­sen meg­va­ló­sít­ha­tó, re­á­lis cél­ja­it har­mo­ni­zál­ja, pénz­ügyi-köz­gaz­da­sá­gi ter­ve­zé­si esz­kö­zök­kel, tény­le­ges költ­sé­gek, for­rá­sok meg­je­lö­lé­sé­vel, erő­for­rá­sok, ha­tár­idők hoz­zá­ren­de­lé­sé­vel egy kö­vet­he­tő iti­nert ala­kít ki.

Je­len­leg az ön­kor­mány­za­tok tör­vé­nyes kö­te­le­zett­sé­gei, pá­lyá­za­ti ösz­tön­zői kö­zött több prog­ram el­ké­szí­té­se sze­re­pel. Ilyen prog­ra­mok pél­dá­ul az in­teg­rált te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si terv (ITS), tár­sa­dal­mi in­teg­rá­ci­ós terv stb. Ki­emelt he­lyet fog­lal e jö­vő­ké­pek kö­zött az in­teg­rált te­le­pü­lés­fej­lesz­té­si terv, amely ne­vé­ben is hor­doz­za át­fo­gó jel­le­gét, és va­ló­ban egyre több rész­stra­té­gia épül bele. Az ITS-sek azért ké­pe­sek több pár­hu­za­mos rész­prog­ram in­teg­rá­lá­sá­ra, mert gyö­ke­rü­ket és végső cél­ju­kat te­kint­ve is ha­son­ló­an, az uniós for­rá­sok el­nye­ré­sé­hez kap­cso­lód­nak. Lát­hat­tuk, hogy a gaz­da­sá­gi prog­ram gyö­ke­re és célja né­mi­leg eltér: hazai tör­vé­nyek­ből fakad, és a po­li­ti­kai cik­lus te­en­dő­i­nek át­te­kin­té­se, össze­han­go­lá­sa a célja, le­gyen az fej­lesz­tés vagy mű­köd­te­tés. To­váb­bi kü­lönb­ség a két ter­ve­zé­si do­ku­men­tum kö­zött, hogy a belső ügy­ként ke­zelt gaz­da­sá­gi prog­ram ese­té­ben elő­for­dul, hogy a pol­gár­mes­te­ri hi­va­tal dol­go­zói ál­lít­ják össze, mint egy­faj­ta fel­adat­lis­tát, míg az ITS-sel pro­fesszi­o­ná­lis módon, külső szük­ség­le­tek­nek kí­ván­nak meg­fe­lel­ni, amely­től je­len­tős (fej­lesz­té­si) for­rást vár­nak, így több­nyi­re külső szak­ér­tő, ta­nács­adó ké­szí­ti. Az ITS-ek rá­adá­sul iga­zod­nak a hazai és uniós fej­lesz­té­si cél­rend­szer­be. Míg tehát a gaz­da­sá­gi prog­ram, elvi szin­ten, a belső szük­ség­le­te­ket szol­gál­ja, az utób­bi a külső meg­fe­le­lést, a hét­éves uniós fej­lesz­té­si cik­lus po­ten­ci­á­li­san fel­me­rü­lő összes fej­lesz­té­si, pá­lyá­za­ti le­he­tő­sé­gé­nek elő­ze­tes be­szá­mí­tá­sát. Az ITS-t annak el­le­né­re, hogy ko­moly rá­ha­tás­sal van rá a helyi ve­ze­tés, meg­vi­tat­ja és el­fo­gad­ja a kép­vi­se­lő-tes­tü­let, és sok­szor meg­ala­po­zot­tabb és szé­le­sebb helyi tár­sa­dal­mi­igény-fel­mé­rés van mö­göt­te, csak kor­lá­to­zot­tan tük­rö­zi a belső szük­ség­le­te­ket. A két do­ku­men­tum­ban meg­fo­gal­ma­zott célok je­len­tő­sen el­tér­het­nek. Egy­elő­re hi­va­ta­los fó­ru­mo­kon nem fog­lal­koz­nak a gaz­da­sá­gi prog­ram és az ITS-ek in­teg­rá­ci­ó­já­val, hi­szen a hazai vi­szo­nyok kö­zött a fej­lesz­té­sek és a mű­köd­te­tés mint­ha két tel­je­sen külön világ lenne. A Ma­gyar Ur­ba­nisz­ti­kai Tár­sa­ság és a Helyi Ob­szer­va­tó­ri­um a TÖ­OSZ-szal is együtt­mű­köd­ve tet­tek ko­ráb­ban kí­sér­le­tet a két do­ku­men­tum in­teg­rá­ci­ó­já­ra, de ezek a kez­de­mé­nye­zé­sek el­hal­tak: az a me­nedzs­ment­mód­szer, amely e ta­nul­mány tár­gyát is ké­pe­zi, rá­adá­sul a fenti kö­zép­tá­vú ter­ve­ket és a rövid távú, éves költ­ség­ve­té­si ter­ve­zést is össze kí­ván­ja han­gol­ni, egyet­len, közös ter­ve­zé­si ke­ret­rend­szer­be in­teg­rál­va mind­egyi­ket.

A leg­na­gyobb ön­kor­mány­za­tok sem min­dig is­me­rik fel az erő­for­rá­sok­kal való ra­ci­o­ná­lis gaz­dál­ko­dás, a kö­zép- és hosszú távú ter­ve­zés, a jövő ter­ve­zé­sé­nek a je­len­tő­sé­gét, pedig az ese­tük­ben je­len­tős ha­té­kony­ság­nö­ve­ke­dés ér­he­tő el, amely ezek­ben a vá­ro­sok­ban vi­szony­lag gyor­san érez­he­tő ered­mé­nye­ket hoz­hat. A té­nye­ken, elő­re­jel­zé­se­ken ala­pu­ló, szak­sze­rű ter­ve­zés­sel szem­be­ni el­len­ál­lás okai min­den bi­zonnyal mé­lyen, a fel­té­te­lek fo­lya­ma­tos vál­to­zá­sá­ban, ki­szá­mít­ha­tat­lan­sá­gá­ban, a ki­szol­gál­ta­tott­sá­gá­ban és a rend­szer­vál­tás előt­ti ter­ve­zés ki­üre­se­dett, ér­tel­met­len, rá­erő­sza­kolt vol­tá­ból kö­vet­ke­zik. Nehéz egy át­la­gos helyi ve­ze­tőt arról meg­győz­ni, hogy a ter­ve­zé­sen ala­pu­ló cse­lek­vés, a po­li­ti­kai prog­ram ilyen­for­mán tör­té­nő meg­va­ló­sí­tá­sa tény­le­ges po­li­ti­kai ho­za­dék­kal jár­hat, mert a meg­ala­po­zott terv segít fel­ké­szül­ni a kü­lön­bö­ző vár­ha­tó jö­vő-for­ga­tó­köny­vek­re, kon­cent­rál­ja a sza­bad ka­pa­ci­tá­sa­it az ál­ta­la el­ér­ni kí­vánt cé­lok­ra, il­let­ve adott eset­ben fel is sza­ba­dít ka­pa­ci­tá­so­kat ezek­re a cé­lok­ra. Sze­mé­lyes be­szél­ge­té­sek alap­ján úgy tűnik, nem egy­sze­rű­en a fel­té­tel­rend­szer hi­á­nya (moz­gás­tér, konk­rét in­téz­ke­dé­sek ha­tá­sa) okoz­za, hogy kevés helyi ve­ze­tő képes ki­lép­ni az egyik nap­ról a má­sik­ra élés csap­dá­já­ból, sok­kal in­kább egy évek óta nö­vek­vő apá­tia és pár­hu­za­mo­san a ki­vá­lasz­tó­dás, a tett­re ké­szebb em­be­rek el­for­du­lá­sa. Ahhoz, hogy egy helyi ve­ze­tő pro­ak­tí­van lép­jen fel, el­kezd­je ke­res­ni a le­he­tő­sé­ge­ket a helyi vi­szo­nyok jobbá té­te­lé­re, va­la­mi­fé­le op­ti­miz­mus kell, a siker leg­alább mi­ni­má­lis re­mé­nye. Sta­bi­li­tás he­lyett egy-más­fél év­ti­ze­de a helyi vi­szo­nyo­kat a fo­ko­za­to­san ne­he­zü­lő pénz­ügyi ter­hek, át­há­rí­tott köz­pon­ti költ­ség­ve­té­si kon­szo­li­dá­ció, zsu­go­ro­dás és bi­zony­ta­lan jövő jel­lem­zik. Egyre ke­ve­seb­ben lát­ják, hogy mire lehet épít­kez­ni. Ezzel pár­hu­za­mo­san fo­ko­za­to­san szű­kül­tek a sza­ba­don fel­hasz­nál­ha­tó helyi for­rá­sok, egyre in­kább a köz­pon­ti cé­lok­ra cél­zot­tan sza­bott pénz­ügyi esz­kö­zö­ket biz­to­sí­tott a min­den­ko­ri kor­mány. A fej­lesz­té­si cé­lo­kat sem a helyi vi­szo­nyok­ra op­ti­ma­li­zál­tan pá­lyáz­tat­ják, hanem uniós vagy kor­mány­za­ti célok, eset­leg szak­mai di­va­tok, lob­bi­te­vé­keny­ség nyo­mán. A helyi ve­ze­tő, ha pá­lyá­zik, és a helyi ér­de­kek­nek meg­fe­le­lő­en jár el, akkor sza­bály­ta­lan­sá­got követ el; ha kö­ve­ti a sza­bá­lyo­kat, akkor az eset­le­ge­sen fe­les­le­ges lé­te­sít­mény mű­kö­dé­sé­be rok­kan­hat bele az ön­kor­mány­zat; ha nem lép, akkor vi­szont nem fej­lő­dik a te­le­pü­lés. A csá­bí­tó, lát­szó­lag in­gye­nes pá­lyá­za­ti for­rá­sok­nak nehéz el­len­áll­ni. Szű­kü­lő moz­gás­tér mel­lett is több­fé­le le­he­tő­ség áll ren­del­ke­zés­re a leg­több te­le­pü­lé­si ve­ze­tő szá­má­ra.

A kulcs ugyan­ak­kor a fe­le­lős stra­té­gi­ai gon­dol­ko­dás, amely szám­sze­rű­sí­ti a kü­lön­bö­ző meg­ol­dá­sok pénz­ügyi és más kö­vet­kez­mé­nye­it, vi­lá­go­san meg­mu­tat­ja, hogy adott fel­té­te­lek mel­lett me­lyek a re­á­lis al­ter­na­tí­vák. Fon­tos annak tu­da­to­sí­tá­sa, hogy a lát­szat el­le­né­re a költ­sé­gek végső vi­se­lő­je a helyi ön­kor­mány­zat és a helyi la­kos­ság, vál­lal­ko­zá­sok. Az ön­kor­mány­za­ti rend­szer olyan irány­ba mozog, hogy úgy tűn­het, a fe­le­lős­sé­gek (helyi dön­té­si és te­her­vi­se­lé­si) az ön­kor­mány­za­ton kí­vül­re ke­rül­nek. Ha a helyi sze­rep­lők nem érzik a fe­les­le­ges, oda nem illő lé­te­sít­mé­nyek, célok kö­vet­kez­mé­nye­it, hanem azt fá­rad­sá­gos elő­szo­bá­zás iz­zad­sá­gos gyü­möl­cse­ként élik meg, akkor nem fog­nak pénz­ügyi-gaz­dál­ko­dá­si ér­te­lem­ben ra­ci­o­ná­li­san vi­sel­ked­ni. Ha a si­ke­res­sé­gü­ket nem el­sőd­le­ge­sen hely­ben, hanem köz­pon­ti lis­tá­kon mérik, akkor annak pró­bál­nak meg­fe­lel­ni.

„Nem fel­tét­le­nül az az ön­kor­mány­zat a leg­si­ke­re­sebb, amely­nek a mű­kö­dé­se va­ló­di, meg­ala­po­zott prog­ra­mot követ. A »siker« leg­gyak­rab­ban a jó ki­in­du­ló fel­té­te­lek­től, ki­ma­gas­ló (ve­ze­tői) ké­pes­sé­gek­től vagy vég­te­len ener­gi­á­val ren­del­ke­ző ve­ze­tők­től, lel­kes köz­re­mű­kö­dők­től függ. A prog­ra­mon ala­pu­ló mű­kö­dés, a pénz­ügyi ér­te­lem­ben meg­ter­ve­zett költ­ség­ve­tés ol­csóbb, mi­nő­sé­gibb mun­kát ered­mé­nyez. A la­kos­ság, ci­vi­lek, vál­lal­ko­zók be­vo­ná­sa a stra­té­gi­ai dön­tés­ho­za­tal­ba meg­ala­po­zot­tabb, tar­tós ered­mé­nye­ket hoz­hat, cik­lu­so­kon át­íve­lő fej­lesz­té­se­ket tesz le­he­tő­vé” (Ko­vács, 2016:348). A hosszú, kö­zép- és rövid távú ter­ve­zés össze­han­golt rend­sze­ré­be ágya­zott stra­té­gi­ai ter­ve­zés, pá­ro­sít­va a tel­je­sít­mény­el­vű pénz­ügyi és ál­ta­lá­nos ön­kor­mány­za­ti me­nedzs­ment­tel, lát­vá­nyos, gyors si­ke­re­ket ígérő meg­ol­dá­sok­kal szem­ben prog­ra­mo­zott módon, magas mi­nő­ség­ben, a ter­ve­zett ha­tár­idő­re biz­to­sít­ja az ered­ményt. Egy erős jö­vő­kép ki­ala­kí­tá­sa, kö­vet­he­tő célok meg­ha­tá­ro­zá­sa és szám­sze­rű­sí­té­se (költ­sé­gek, erő­for­rá­sok, ha­tár­idők), az ön­kor­mány­zat tény­le­ges hely­ze­té­nek fel­mé­ré­se, for­rá­sok fel­sza­ba­dí­tá­sa al­ter­na­tív meg­ol­dá­sok fel­ku­ta­tá­sá­val, a cé­lok­hoz ren­delt ki­adá­sok és for­rá­sok költ­sé­ge­i­nek fel­mé­ré­se, a le­he­tő­sé­gek össze­ve­té­se új pers­pek­tí­vá­kat nyit­hat. Amennyi­ben a ter­ve­zés során a le­he­tő leg­szé­le­sebb kon­szen­zus, va­ló­di együtt­gon­dol­ko­dás nyo­mán ki­ala­ku­ló prog­ra­mot, fo­lya­ma­tos mo­ni­tor­ing és vissza­csa­to­lás mel­lett va­ló­sít meg az ön­kor­mány­zat, nagy biz­ton­ság­gal mond­ha­tó meg, hogy cél­jai el­éré­sé­ben ered­mé­nyes, meg­íté­lé­sé­ben si­ke­res lesz. „A prog­ram­költ­ség­ve­tés a stra­té­gi­ai ter­ve­zés­hez ha­son­ló módon a célok meg­ha­tá­ro­zá­sán és e cé­lok­hoz esz­kö­zök hoz­zá­ren­de­lé­sén alap­szik. A prog­ram­sze­rű mű­kö­dés több te­kin­tet­ben for­ra­dal­ma­sít­ja a ha­gyo­má­nyos köz­szek­tor­be­li ter­ve­zést” (Ko­vács, 2016:353). A költ­ség­ve­tés, Phil Ro­s­en­berg sza­va­i­val, már nem egy­sze­rű­en egy szám­vi­te­li tör­vény sze­rin­ti meg­fe­le­lés, hanem egy po­li­ti­kai do­ku­men­tum (Ro­s­en­berg, 1999; He­ge­düs et al., 1999). Ehhez te­gyük hozzá, hogy egy­út­tal egy rövid távú terv is, amely része egy kö­zép­tá­vú terv­nek, prog­ram­nak stb. A prog­ram­költ­ség­ve­tés fo­ga­lom­rend­sze­ré­be ágyaz­va a gaz­da­sá­gi prog­ram, meg­fe­le­lő ki­dol­go­zott­ság mel­lett, te­kint­he­tő a cik­lus po­li­ti­kai-gaz­da­sá­gi ter­vé­nek, amely­nek konk­re­ti­zá­lá­sa éves szin­ten a költ­ség­ve­té­si terv. A gaz­da­sá­gi prog­ram a po­li­ti­kai szán­dé­kok mel­lett már re­á­lis cé­lo­kat kell hogy tar­tal­maz­zon, de az éves költ­ség­ve­tés is eze­ket a szán­dé­ko­kat kell hogy to­vább konk­re­ti­zál­ja, hi­szen ugyan­az a ve­ze­tés ter­jesz­ti elő, ugyan­azon irá­nyí­tás mel­lett, ugyan­an­nak az inf­ra­struk­tú­rá­nak, ka­pa­ci­tá­sok­nak, erő­for­rá­sok­nak a fel­hasz­ná­lá­sá­val fog meg­va­ló­sul­ni.

A cik­lu­sok kö­zött ugyan­ak­kor a cik­lu­so­kon át­íve­lő ak­ci­ók, be­ru­há­zá­sok mel­lett is tisz­ta hely­ze­tet kell te­rem­te­ni. Az új gaz­da­sá­gi prog­ram­nak a tisz­ta hely­zet­hez a leg­alap­ve­tőbb épí­tő­ele­mek­ből, azok szük­sé­ges­sé­gé­nek in­do­kolt­sá­gá­ból kell fel­épül­nie.

A prog­ram­költ­ség­ve­tés, abban a sa­já­tos fel­fo­gás­ban, a fen­ti­ek­ben vá­zolt módon, ahogy a jelen ta­nul­mány­ban be­mu­tat­tuk, egyet­len, közös stra­té­gi­ai ter­ve­zé­si ke­ret­be fog­lal­ja a költ­ség­ve­té­si ter­ve­zést, amely­ben helye van a gaz­da­sá­gi prog­ram­nak mint kö­zép­tá­vú terv­nek és az éves költ­ség­ve­tés­nek mint rövid távú terv­nek. A ter­ve­zés­nek és a költ­ség­ve­tés­nek ez az ér­tel­me­zé­se meg­for­dít­ja a „ki van kiért” kér­dé­sét, kilép a leg­szű­kebb ér­te­lem­ben vett szám­vi­te­li ke­re­tek közül.¹⁰ Elő­tér­be kerül a po­li­ti­kai érdek, szán­dék, és a ha­gyo­má­nyos költ­ség­ve­tés-ké­szí­té­si el­já­rás alá­ren­de­lő­dik e po­li­ti­kai szán­dék­nak. Nem a szak­ma­i­ság, nem a tör­vé­nyi kö­te­le­zett­ség ren­de­lő­dik alá a po­li­ti­kai szán­dék­nak, hanem azok a tar­tal­mi ele­mek, célok vál­nak nyíl­tan po­li­ti­ka­ve­zé­relt­té, ame­lyek amúgy is azok. A po­li­ti­kai szán­dék a vá­lasz­tott kép­vi­se­lő aka­ra­ta, a vá­lasz­tá­si prog­ram konk­re­ti­zá­lá­sa, re­á­lis cél­ja­i­nak ki­eme­lé­se. Amennyi­ben a két ter­ve­zé­si forma nem egyez­tet­he­tő össze, úgy a fenti módon ki­ala­kí­tott költ­ség­ve­té­si terv mel­lett szük­sé­ges egy, a szám­vi­te­li tör­vény­nek meg­fe­le­lő má­so­dik költ­ség­ve­tés is. Ennek alap­ja azon­ban a „po­li­ti­kai-stra­té­gi­ai do­ku­men­tum” kell hogy le­gyen. A hazai fel­té­te­lek mel­lett, a leg­alább rész­ben ered­mény­szem­lé­le­tű vagy el­ha­tá­ro­lás­ala­pú szám­vi­tel­nek a köz­szfé­rá­ban tör­tént 2014-es be­ve­ze­té­sé­vel ez már nem je­lent ek­ko­ra gon­dot, a két szem­lé­let össze­han­gol­ha­tó. Ennek esz­kö­ze (Donat–Milos, 2008) a COFOG (Eu­ros­tat, 2007) kód­rend­sze­ré­nek helyi szin­tek­kel való ki­egé­szí­té­se. Az össze­han­golt kód­rend­szer a for­rá­sa nem csu­pán az új szem­lé­le­tű költ­ség­ve­té­si ter­ve­zés­nek, de a tel­jes tel­je­sít­mény­el­vű me­nedzs­ment in­for­má­ci­ós rend­sze­ré­nek is,¹¹ be­le­ért­ve ez utób­bi­ba a prog­ram meg­va­ló­sí­tá­sá­nak fo­lya­ma­tos nyo­mon kö­ve­té­sét stb.

A fenti ter­ve­zé­si rend­szer be­ve­ze­té­se, nem­zet­kö­zi ta­pasz­ta­la­tok nyo­mán, szük­sé­ges­sé teszi a prog­ram­me­nedzs­ment rend­sze­ré­nek egy­ér­tel­mű­vé té­te­lét. Ennek ér­de­ké­ben fél­re­ért­he­tet­len fo­gal­mi rend­szert kell al­kal­maz­ni, ame­lyet össz­hang­ba kell hozni a szer­ve­ze­ten be­lü­li fe­le­lős­sé­gek­kel. Ilyen rend­szert mutat be a 2. ábra: 1. Át­fo­gó cél: a vízió; 2. Ága­za­ti fel­ada­tok: spe­ci­fi­kus ága­za­ti célok; 3. Prog­ra­mok: az ága­za­ti prog­ra­mok le­bon­tá­sát je­len­tő komp­lex in­téz­ke­dés­cso­ma­gok; 4. Ak­ci­ók: konk­rét egye­di in­téz­ke­dé­sek. E fo­gal­mak tehát a prog­ram­hi­e­rar­chia belső rend­jét tük­rö­zik, és egy­út­tal meg­fe­lel­tet­he­tő­ek egy-egy szer­ve­ze­ti fe­le­lős­sé­gi kör­nek. Ezen a pon­ton válik a prog­ram­költ­ség­ve­tés pénz­ügyi tech­ni­ká­ból me­nedzs­ment­esz­köz­zé.

Konk­lú­zió

Az ön­kor­mány­za­tok mai hely­ze­té­ben kü­lö­nö­sen fon­tos, hogy erő­for­rá­sa­i­kat, ké­pes­sé­ge­i­ket kon­cent­rál­va vi­gyék si­ker­re a helyi kö­zös­sé­ge­ket, be­mu­tas­sák a szek­tor élet­ké­pes­sé­gét. Ehhez a szek­tor­nak ki kell emel­ked­ni abból a de­presszi­ó­ból, ki­lá­tás­ta­lan­ság­ból, ahová sok ön­kor­mány­zat süllyedt, és új esz­kö­zök­re is szük­sé­gük lehet. Ilyen fon­tos esz­köz lehet a ter­ve­zé­si rend­szer át­ala­kí­tá­sa, mo­der­ni­zá­lá­sa. A mo­der­ni­zá­lás je­gyé­ben kü­lö­nö­sen fon­tos­nak tart­juk a stra­té­gia­ori­en­tált ter­ve­zést, mely­ben ki­emelt sze­re­pet kap a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment és a prog­ram­költ­ség­ve­tés.

A stra­té­gi­ai ter­ve­zé­sen ala­pu­ló mo­dern ter­ve­ző-elem­ző mód­sze­rek ön­kor­mány­za­ti al­kal­ma­zá­sá­ra szük­ség van ön­kor­mány­za­ti mé­ret­től füg­get­le­nül, a konk­rét mód­sze­rek ki­vá­lasz­tá­sa és be­ve­ze­té­se során azon­ban szük­ség van a szeg­men­tá­lás­ra. A szeg­men­tá­lás a méret és a fel­adat­el­lá­tás pénz­ügyi és va­gyo­ni fel­té­te­le­i­nek el­té­ré­sei miatt fon­tos.

A prog­ram­költ­ség­ve­tés és a tel­je­sít­mény­me­nedzs­ment sem az ön­kor­mány­za­ti, sem az ál­ta­lá­ban ál­la­mi szfé­rá­ban, így a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés vo­nat­ko­zá­sá­ban sem vált egy­elő­re meg­ha­tá­ro­zó­vá. Ennek lát­szó­lag tör­vé­nyi okai van­nak. A sza­bá­lyo­zás pél­dá­ul a köz­fel­ada­tok el­lá­tá­sa vo­nat­ko­zá­sá­ban igyek­szik minél szű­kebb moz­gás­te­ret hagy­ni, mint­egy atyás­kod­va az el­lá­tók fe­lett. Az érv nyil­ván a ma­gyar ál­lam­pol­gá­rok egy­sé­ges köz­szol­gál­ta­tá­sok­hoz való joga. Ez ugyan­ak­kor el­lá­tás­szer­ve­zé­si és pénz­ügyi vo­nat­ko­zás­ban az el­lá­tá­sért adott eset­ben fe­le­lős ön­kor­mány­zat szá­má­ra csök­ken­ti az al­ter­na­tív meg­ol­dá­sok ke­re­sé­sé­nek le­he­tő­sé­gét. A tör­vé­nyi ke­re­te­ket rész­ben tehát az uniós jog­har­mo­ni­zá­ció is mó­do­sít­ja, de el­sőd­le­ge­sen a po­li­ti­kai aka­rat­tól függ. Sem a köz­pon­ti, sem az ön­kor­mány­za­ti al­rend­szer vo­nat­ko­zá­sá­ban nem szü­le­tett meg olyan fel­is­me­rés, hogy az in­téz­mé­nyi el­lá­tás sza­bad­sá­ga mel­lett a szer­ve­ze­ti, il­let­ve mé­lyebb mód­szer­ta­ni sza­bad­ság irá­nyá­ba el le­het­ne menni, mint­egy nagy­ko­rú­sít­va a fe­le­lős ve­ze­tő­ket.

A köz­szek­tor­ban folyó in­no­vá­ci­ók, be­le­ért­ve a ter­ve­zé­si rend­szer meg­újí­tá­sá­ra vo­nat­ko­zó­kat is, nagy­fo­kú kö­rül­te­kin­tést és ter­mé­sze­tük­ből fa­ka­dó­an je­len­tős al­sóbb szin­tű elő­ké­szí­tést és mun­kát kí­ván­nak, mi­előtt si­ke­re­sen és tel­jes mér­ték­ben be le­het­ne őket ve­zet­ni. Vajon a tech­ni­kai fel­té­te­lek vagy a ve­ze­tők vo­na­ko­dá­sa rej­ti-e a na­gyobb ki­hí­vást? Úgy gon­dol­juk, hogy a helyi ve­ze­tők stra­té­gi­ai szem­lé­le­te, elő­re­lá­tá­sa, a saját és a helyi érdek fel­is­me­ré­se, a te­le­pü­lés si­ker­re vi­te­lé­nek szán­dé­ka je­lent­he­ti a le­he­tő­sé­get a to­vább­fej­lesz­tés ki­hí­vá­sa­i­nak le­győ­zé­sé­ben.